सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने व्यवस्था नेपालको संविधानले गरेको छ । तीनवटै तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुनुको साथै तीनवटै तहलाई विधायिकी र कार्यकारिणी अधिकारको व्यवस्था समेत गरेको छ भने, न्यायपालिका एकीकृत स्वरूपको रहेको छ । स्थानीय सरकारमा सीमित न्यायिक अधिकार भएको न्यायिक समितिको व्यवस्था संविधानले गरे बमोजिम न्यायिक समिति क्रियाशील छ । नेपालको संविधानको अनुसूची ८ ले स्थानीय तहलाई २२ वटा एकल अधिकार र अनुसूची ९ ले साझा अधिकारहरू प्रदान गरेको छ ।

संविधानले स्थानीय तहलाई केवल प्रशासनिक एकाइको रूपमा मात्र नभई एउटा स्वायत्त सरकारको रूपमा स्थापित गरेको छ । यसै स्वायत्तताको सफल कार्यान्वयनका लागि स्थानीय सरकारले आफ्ना अधिकार क्षेत्रभित्र रही निर्माण गर्ने ऐन-कानुनहरू नै स्थानीय सुशासनका आधारशिला हुन् । यही संवैधानिक अधिकारको जगमा उभिएर अहिले मुलुकभरका ७५३ वटै स्थानीय सरकारहरूले आ-आफ्नो (नगर/गाउँ) सभा मार्फत ऐन र त्यसको अधिनमा कार्यपालिका मार्फत नियमावली, कार्यविधि र निर्देशिका लगायत कानुनहरु पारित गरिरहेका छन् ।

नागरिकको सबैभन्दा नजिकको शासन इकाइ भएकोले पनि स्थानीय सरकारको सुशासन, पारदर्शिता र सेवा प्रवाहको प्रभाव प्रत्यक्ष रूपमा जनजीवनसँग जोडिएको हुन्छ । यही सेवा प्रवाहलाई व्यवस्थित गर्न र स्थानीय स्रोत-साधनको न्यायोचित परिचालनका लागि स्थानीय सरकारलाई आफ्नो कानुन आफै निर्माणको विधायिकी अधिकार सुम्पिएको हो । तर, व्यवहारमा ऐन-कानुन निर्माणको यो प्रक्रिया कति सहज छ र यसले कस्ता चुनौतीहरू सामना गरिरहेको छ भन्ने विषय भने गहन बहसको पर्खाइमा छ । यस आलेखमा स्थानीय तहमा कानुन निर्माणको अभ्यास र अवलम्बन गर्नुपर्ने प्रक्रिया लगायतका विविध पक्षहरुमा चर्चा गर्न खोजिएको छ ।

स्थानीय कानुन निर्माणका संवैधानिक तथा कानुनी आधारहरुः
नेपालको संविधानले राज्यको संरचना सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने र राज्य शक्तिको प्रयोग तिनै तहले संविधान र कानुन बमोजिम गर्न पाउने व्यवस्था गरेको छ । नेपालको सङ्घीयताको एउटा सबैभन्दा मौलिक पक्ष भनेकै स्थानीय तहलाई संवैधानिक रूपमा प्राप्त ‘विधायिकी अधिकार’ हो ।

विश्वका अधिकांश सङ्घीय मुलुकहरूले स्थानीय सरकारहरुलाई प्रदेश वा राज्यको क्षेत्राधिकार भित्र राखेका छन् । सात दशक लामो सङ्घीयताको अभ्यास गरेको हाम्रो दक्षिणी छिमेकी मुलुक भारतले त्यहाको स्थानीय सरकारलाई राज्य मातहत राखेको छ जहाका स्थानीय तह प्रादेशिक नीति कार्यान्वयन गर्ने सरकारको रुपमा स्थापित छन् ।

तर, नेपालले स्विट्जरल्याण्ड, अर्जेन्टिना र दक्षिण अफ्रिका जस्ता मुलुकहरूको पदचाप पछ्याउँदै स्थानीय सरकारलाई संविधानमै विधायिकी (कानुन निर्माणको) अधिकार सुम्पिएको छ । सङ्घीयताविद्हरूका अनुसार स्थानीय तहको यो विधायिकी अधिकार र अन्तरसरकारी वित्त हस्तान्तरणको व्यवस्था नेपाली सङ्घीयताको गौरव गर्न लायक मौलिक विशेषता हुन् ।
संवैधानिक र कानुनी प्रबन्धहरू: स्थानीय तहमा कानुन निर्माणका लागि मुख्य रूपमा निम्न आधारहरू रहेका छन्:

• संवैधानिक आधार: संविधानको धारा ५७ को उपधारा (४) र (५) ले अनुसूची-८ (एकल अधिकार) र अनुसूची-९ (साझा अधिकार) मा उल्लिखित विषयमा कानुन बनाउने अधिकार स्थानीय तहलाई दिएको छ । यद्यपि, धारा २२६ ले कानुन बनाउने प्रक्रिया प्रदेश कानुन बमोजिम हुने र साझा अधिकारका विषयमा कानुन बनाउँदा सङ्घीय र प्रादेशिक कानुनसँग नबाझिने गरी बनाउनुपर्ने सीमा तोकेको छ ।
• ऐनगत व्यवस्था: स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को दफा १०२ ले गाउँ/नगरपालिकालाई ऐन बनाउने र त्यसको अधीनमा रही कार्यपालिकाले नियम, निर्देशिका, कार्यविधि र मापदण्ड बनाउन सक्ने स्पष्ट अधिकार दिएको छ । साथै, यस्ता कानुनहरू ‘स्थानीय राजपत्र’ मा प्रकाशन भएपछि मात्र लागू हुने अनिवार्य व्यवस्था गरी यसको वैधानिकता सुनिश्चित गरिएको छ ।

स्थानीय तहमा कानुन निर्माणको अभ्यासः
नेपालमा सङ्घीयताको व्यावहारिक कार्यान्वयनसँगै प्रथम पटक वि.सं. २०७४ मा सम्पन्न स्थानीय तहको निर्वाचनले कानुन निर्माणको जग बसालेको हो । स्थापनाको सुरुवाती चरणमा सङ्घीयता सबैका लागि नयाँ र नौलो विषय भएकाले सङ्घीय सरकारले उपलब्ध गराएका ‘नमुना कानुन’ हरूका माध्यमबाट सहजीकरण गरिएको थियो । ‘गर्दै सिक्दै’को अवधारणा अनुरूप अघि बढेको त्यो संक्रमणकालीन अवस्थालाई स्वाभाविकै मान्न सकिन्छ । क्रमशः सङ्घीयताको संस्थागत विकाससँगै अहिले स्थानीय तहहरूले आफ्नै विशिष्ट र मौलिक आवश्यकता, भूगोल र प्राथमिकताका आधारमा कानुन निर्माण गर्ने अभ्यासलाई तीव्रता दिएका छन् ।

हाल अधिकांश स्थानीय सरकारले नेपालको संविधान र स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ लाई मुख्य मार्गदर्शक सिद्धान्त मान्दै स्थानीय शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि, वातावरण, पूर्वाधार व्यवस्थापन र सेवा प्रवाह जस्ता क्षेत्रमा मौलिक ऐन, नियमावली र कार्यविधिहरू निर्माण गरी कार्यान्वयनमा ल्याएका छन् । विशेषगरी, कार्यपालिकाले विधेयकको मस्यौदा तयार गर्ने, विषयगत समितिहरूमा सूक्ष्म छलफल चलाउने र गाउँ वा नगर सभाबाट पारित गरी प्रमाणीकरण पश्चात स्थानीय राजपत्रमा प्रकाशन गरेपछि मात्र लागू गर्ने पद्धतिलाई एक व्यवस्थित अभ्यासका रूपमा आत्मसात् गरिएको छ । यसले स्थानीय तहको विधायिकी अभ्यासलाई थप जिम्मेवार र संस्थागत बनाएको देखिन्छ ।

स्थानीय कानुन निर्माणमा अनुकुलता र प्राथमिकताः
स्थानीय तहले कानुन निर्माण गर्दा केवल आफ्नो अधिकार क्षेत्र मात्र नभई राष्ट्रिय र अन्तर्राष्ट्रिय प्रतिबद्धताहरुलाई पनि ध्यान दिनु पर्दछ र स्थानीय तहको विधायिकी अभ्यासलाई स्वच्छ, न्यायपूर्ण र तर्कसंगत बनाउन देहायका पक्षहरुमा अनुकूलता कायम गर्नु अनिवार्य हुन्छ ।

• संवैधानिक र कानुनी सर्वोच्चता: सङ्घीय र प्रदेश कानुनसँग तादात्म्यता मिलाउने तथा सर्वोच्च अदालतबाट प्रतिपादित सिद्धान्तहरूको पालना गर्ने ।
• अन्तर-सरकार सम्बन्ध: छिमेकी स्थानीय तहको चासो, साझा हित र सङ्घ-प्रदेशका नीति तथा मापदण्डसँग समन्वय गर्ने ।
• अन्तर्राष्ट्रिय दायित्व: नेपालले अन्तर्राष्ट्रिय मञ्चमा जनाएका प्रतिबद्धताहरूको ख्याल गर्ने ।
• प्रत्यायोजित विधायन: कार्यपालिकाले बनाउने नियम, कार्यविधि र निर्देशिकाहरू मूल ऐनको सीमाभित्र रही निर्माण गर्ने ।

स्थानीय कानुन निर्माणका चरणबद्ध प्रक्रियाहरुः
स्थानीय तहमा कानुन निर्माण एक संस्थागत प्रक्रिया हो, जसले विधिसम्मत ढंगले नीति, योजना र सेवाहरूको दायित्व निर्धारण गर्दछ । यसलाई मुख्य रूपमा देहायका १० वटा चरणहरूमा वर्गीकरण गरी व्याख्या गर्न सकिन्छ ।

१. आवश्यकताको पहिचान र अवधारणा पत्र:
कुनै पनि विधेयकको मस्यौदा तर्जुमा गर्नु अघि त्यसको आवश्यकता पुष्टि हुनुपर्दछ । सम्बन्धित शाखाले कानुन बनाउनु पर्ने आधार, सङ्घीय वा प्रदेश कानुनसँगको तादात्म्यता र कानुन बनेपछि हासिल हुने उपलब्धिको विश्लेषण सहितको अवधारणा पत्र तयार गरी सोको आधारमा कार्यपालिकाबाट सैद्धान्तिक स्वीकृति लिनु पर्दछ ।

२. मस्यौदा समिति वा कार्यदल गठन:
कार्यपालिकाले विधेयकको मस्यौदा तयार गर्न अध्यक्ष वा प्रमुखको नेतृत्वमा वा निजले तोकेको व्यक्तिको संयोजकत्वमा मस्यौदा समिति गठन गर्न सक्दछ । यसमा सम्बन्धित क्षेत्रका विज्ञ र कानुनको ज्ञान भएका व्यक्तिहरूलाई आमन्त्रण गरी मस्यौदालाई प्राविधिक रूपमा समेत सुदृढ बनाउन सकिन्छ ।

३. सुझाव संकलन र जनपरामर्श:
यो चरणले कानुनमा ‘लोकतान्त्रिक वैधता’ लाई बढोत्तरी गर्दछ । तयार भएको मस्यौदामाथि वडास्तरमा सरोकारवाला र नागरिकहरूको सुझाव संकलन गरिनु पर्दछ । विशेष गरी कर, राजस्व र आर्थिक दायित्व जोडिने विषयमा व्यापक छलफल गरी प्राप्त सुझावका आधारमा मस्यौदा परिमार्जन गर्नु पर्दछ ।

४. कार्यपालिकाबाट विधेयकको स्वीकृति:
सुझाव संकलन पश्चात परिमार्जित मस्यौदालाई विधेयकको रूपमा सभामा पेश गर्न कार्यपालिकाको बैठकमा प्रस्तुत गरिन्छ । कार्यपालिकाले यसको उद्देश्य, आर्थिक व्ययभार र प्रत्यायोजित अधिकारको सीमाबारे छलफल गरी स्वीकृत गरेपछि मात्र यसले सभामा प्रवेश पाउँछ ।

५. सभामा विधेयकको प्रस्तुति:
सभाको सचिवलाई पूर्व सूचना दिई कार्यपालिकाका तोकिएका सदस्यले विधेयक सभामा पेश गर्दछन् । यस चरणमा सभाका सदस्यहरूलाई अध्ययनका लागि विधेयकको प्रति उपलब्ध गराइन्छ । यदि कुनै सदस्यले विधेयक पेश गर्न विरोध गरेमा सोको समेत छिनोफानो गरी विधेयक टेबल गरिन्छ ।

६. विधेयक उपर दफावार छलफल र संशोधन:
सभामा विधेयक प्रस्तुत भएपछि सदस्यहरूले आफ्नो धारणा राख्छन् । विधेयकको महत्त्व र जटिलता हेरी यसलाई दफावार छलफलका लागि ‘विषयगत समिति’ मा पठाउन सकिन्छ । समितिमा प्रत्येक दफामाथि छलफल भई संशोधन आवश्यक भएमा सो सहितको प्रतिवेदन पुनः सभामा पेश गरिन्छ ।

७. निर्णयार्थ प्रस्तुति र पारित:
छलफल समाप्त भएपछि विधेयकलाई निर्णयार्थ प्रस्तुत गरिन्छ । सभाको सर्वसम्मत नभए बहुमतबाट स्वीकृत भएपछि विधेयक पारित भएको मानिन्छ । यसपछि सभा अध्यक्षले सचिवालय मार्फत भाषागत शुद्धता र दफाहरूको क्रम मिलाउन आवश्यक अनुषांगिक सुधार गर्ने/गराउने गर्दछन् ।

८. प्रमाणीकरण र अभिलेखीकरण:
सभाबाट पारित भई अनुषांगिक सुधार पश्चात विधेयकलाई सभाको सचिवले चार प्रति तयार गरी प्रमाणीकरणका लागि सभा अध्यक्ष समक्ष पेश गर्दछन् । सभा अध्यक्षले हस्ताक्षर गरेपछि यो ‘ऐन’ मा परिणत हुन्छ । यसको एक प्रति पालिकाको अभिलेखमा राखी बाँकी प्रतिहरू प्रदेश र सङ्घीय सरकारलाई जानकारीका लागि पठाउनु पर्दछ ।

९. स्थानीय राजपत्रमा प्रकाशन र सार्वजनिकीकरण:
स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को दफा १०२ (३) अनुसार कानुन लागू हुनका लागि स्थानीय राजपत्रमा प्रकाशन हुनु अनिवार्य छ । राजपत्रमा प्रकाशित भएपछि यसलाई पालिकाको वेबसाइटमा राखी नागरिकको सहज पहुँच सुनिश्चित गरिनु पर्दछ ।

१०. कार्यान्वयन, अनुगमन र पुनरावलोकन:
अन्तिम चरणमा कानुन कार्यान्वयनका लागि आवश्यक नियमावली वा कार्यविधि बनाइन्छ । कार्यान्वयनको क्रममा देखिएका व्यावहारिक जटिलताहरूलाई मूल्याङ्कन गरी आवश्यकता अनुसार संशोधनको प्रक्रिया (पुनः चरण १) सुरु हुने गर्दछ ।
यसरी आवश्यकताको पहिचानदेखि कार्यान्वयनसम्मका यी व्यवस्थित चरणहरूले स्थानीय कानुन निर्माण प्रक्रियालाई पारदर्शी, जवाफदेही र लोकतान्त्रिक बनाउन मद्दत पुर्‍याउँछन् । यद्यपि, यी प्रक्रियागत चरणहरूको सफल अनुशरण गर्नु जति महत्त्वपूर्ण छ, व्यवहारमा त्यत्तिकै चुनौतीपूर्ण पनि देखिएको छ ।

कानुन निर्माणको क्रियाशीलता र प्रक्रियागत अनुभवः
स्थानीय सरकारको कानुनी सक्रियता र यसको प्रभावकारितालाई बुझ्न सूर्यविनायक नगरपालिकाको अभ्यासलाई एक महत्वपूर्ण उदाहरणको रूपमा लिन सकिन्छ। यस नगरपालिकाले हालसम्म १०७ वटा ऐन-कानुन निर्माण गरी कार्यान्वयनमा ल्याउनु आफैँमा एक प्रशंसनीय र उदाहरणीय कार्य हो । यद्यपि, यति धेरै संख्यामा ऐन-कानुन निर्माण हुँदै गर्दा प्रक्रियागत रूपमा रहेका केही दुर्बल पक्षहरूले हाम्रो अनुभव र सिकाइको पाटोलाई अझै परिष्कृत गर्नुपर्ने संकेत गरेको छ । यही आवश्यकतालाई बोध गर्दै नगरपालिकाले हालै एउटा अनुकरणीय र सुधारमुखी कदम चालेको छ । जसमा आफ्ना कानुनहरूलाई थप व्यावहारिक, जनमुखी र त्रुटिरहित बनाउन १० वटा छुट्टाछुट्टै कर्मचारी तथा सरोकारवाला सम्मिलित समूहहरू गठन गरी ‘कानुन परिमार्जन अध्ययन कार्यशाला गोष्ठी’ सम्पन्न गरिएको छ । ती समूहहरूबाट प्राप्त भएका वस्तुपरक सुझावहरूका आधारमा अहिले नगरपालिका आफ्ना मौजुदा पुराना कानुनहरूको संशोधन र परिमार्जनतर्फ अग्रसर भएको छ ।

कानुन निर्माण गर्नु मात्र प्रयाप्त होइन, त्यसको समयसापेक्ष समीक्षा गरी सुधारको प्रयत्न गर्नु स्थानीय सरकारको परिपक्वताको लक्षण हो । सूर्यविनायकको यो ‘पुनरावलोकन र परिमार्जन’ को प्रयासले अन्य स्थानीय सरकारहरूलाई पनि कानुन एक पटक बनाएपछि पुग्ने जड वस्तु नभई समाजको आवश्यकता अनुसार निरन्तर परिष्कृत भइरहने जीवन्त प्रक्रिया हो भन्ने सन्देश दिएको छ । यद्यपि, यसरी भइरहेका सकारात्मक प्रयास र परिमार्जनका कार्यहरूका बीच पनि स्थानीय तहमा कानुन निर्माणका कतिपय संरचनागत र व्यावहारिक पर्खालहरू अझै कायमै छन्, जसलाई चिर्नु आगामी यात्राको मुख्य चुनौती देखिएको छ ।

निष्कर्षः
स्थानीय तहको कानुनी स्वायत्तता सङ्घीयताको प्राण हो । संघीयताको कार्यान्वयनसँगै स्थानीय सरकारहरू अहिले आफ्नै कानुनी पूर्वाधार निर्माणको ऐतिहासिक चरणमा रहेका छन् । कानुन निर्माण केवल शब्दहरूको सङ्ग्रह मात्र नभई एउटा निश्चित संवैधानिक परिधि र स्थापित प्रक्रियाभित्र रहेर सम्पन्न गरिने प्राविधिक एवं राजनीतिक कार्य भएको हुँदा निर्धारित १० वटा चरणहरू केवल कानुनी औपचारिकता मात्र नभएर लोकतान्त्रिक जवाफदेहिताका आधारस्तम्भ समेत हुन् । आवश्यकताको पहिचानदेखि राजपत्रमा प्रकाशनसम्मका प्रक्रियामा जति बढी सहभागिता, शुद्धता र पारदर्शीता अपनाइन्छ, कानुनको कार्यान्वयन र स्वीकार्यता त्यति नै प्रभावकारी हुन्छ ।

स्थानीय सरकारले बनाउने कानुनहरू संघीय र प्रादेशिक कानुनको परिधिभित्र रही स्थानीय मौलिकता र विशिष्टतालाई सम्बोधन गर्ने प्रकृतिको हुनुपर्दछ । तसर्थ संख्यात्मक रूपमा कानुन निर्माण गर्नुमा मात्र सफलता मापन नहुने हुँदा स्थापित प्रक्रिया र मस्यौदाको गुणस्तरीयतामा ध्यान दिनु आजको प्रमुख आवश्यकता हो । यसले नै स्थानीय सुशासनलाई विधिमा आधारित र दिगो बनाउन सहयोग पुर्‍याउनेछ । अतःअभ्यासमा देखिने गरेका कतिपय प्राविधिक कठिनाइ र प्रक्रियागत कमजोरीहरूले स्थानीय विधायिकी अभ्यासलाई चुनौती दिइरहेका छन् । यी अभ्यासभित्र लुकेका चुनौती र अबको सम्भावनाबारे अर्को लेखमा विस्तृत चर्चा गरिने छ ।

सन्दर्भ सामग्रीहरुः
• नेपालको संविधान, २०७२
• स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४
• नेपाल सरकारको कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन, २०७३
• गाउँ सभा तथा नगर सभाको कानुन निर्माण प्रक्रिया सम्बन्धी केही प्रादेशिक ऐनहरू
• गाउँपालिका राष्ट्रिय महासंघ नेपाल, स्थानीय तहको कानुन निर्माण अभ्यास सम्बन्धी अध्ययन प्रतिवेदन
• राष्ट्रिय सभा, स्थानीय तहको कानुन निर्माण तथा कार्यान्वयन सम्बन्धी अध्ययन प्रतिवेदन
• सूर्यविनायक नगरपालिकाका हालसम्म जारी राजपत्रहरू र कानुन परिमार्जन अध्ययन समूहका प्रतिवेदनहरू
• लेखकको प्रत्यक्ष कार्यानुभव र स्थलगत अध्ययन समेत ।

लेखक: सूर्यविनायक नगरपालिका, भक्तपुरमा बरिष्ठ शाखा अधिकृत (आठौँ तह) पदमा कार्यरत छन्)