सङ्घीयता कार्यान्वयनको झन्डै एक दशक पुग्नै लाग्दा स्थानीय तहमा कानुन निर्माणको संख्यात्मक वृद्धि निकै उत्साहजनक देखिएको छ । संख्यात्मक रूपमा विभिन्न विधाका धेरै कानुन निर्माण गर्नुलाई स्थानीय विधायिकी सक्रियताको एक महत्त्वपूर्ण मानकका रूपमा लिन सकिन्छ । यद्यपि, संख्यात्मक बढोत्तरीले मात्र स्थानीय सरकारको कानुनी परिपक्वता र प्रभावकारितालाई पूर्ण रूपमा पुष्टि गर्न भने सक्दैन । कानुन निर्माणका दौरान देखिएका प्रक्रियागत दुर्बलता, क्षेत्राधिकारका अन्योलता, दक्ष जनशक्तिको अभाव, जनसहभागिताको कमी र शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तमा देखिएका व्यवहारिक जटिलताहरूले यस अभ्यासलाई अझै पनि चुनौतीपूर्ण बनाएको छ । स्थानीय आवश्यकता र सङ्घीय तथा प्रादेशिक कानुनबिचको तालमेल मिलाउनु नै अहिलेको मुख्य कार्यभार रहेको छ ।

अघिल्लो आलेखमा स्थानीय तहमा कानुन निर्माणका संवैधानिक आधार, भई रहेको अभ्यास र अवलम्बन गरिनु पर्ने अनिवार्य प्रक्रियागत चरणहरूका बारेमा विस्तृत चर्चा गरिएको थियो । सोही पृष्ठभूमिलाई समेत आधार मानी प्रस्तुत आलेखमा स्थानीय कानुन निर्माणका विद्यमान चुनौतीहरूलाई विभिन्न क्षेत्रमा वर्गीकरण गर्दै, ती चुनौतीहरूको सामना गरी अघि बढ्ने आगामी सम्भावनाका मार्गचित्रहरूबारे केन्द्रित रही विश्लेषण गरिएको छ ।

स्थानीय तहमा कानुन निर्माणका विद्यमान चुनौतीहरुः
स्थानीय कानुन निर्माणमा कानुनी क्षमता, जनशक्ति र प्राविधिक ज्ञानको अभाव मुख्य चुनौतीको रुपमा रहेको छ । धेरै स्थानीय तहहरूमा दक्ष कानुनविद् वा नीति विश्लेषक नहुँदा कानुनहरू अपूर्ण, दोहोरो अर्थ लाग्ने, आफ्नो मौलिकता समेट्न नसकेको, नमुना कानुनमै निर्भर रहेको वा केन्द्र र प्रदेशको कानुनसँग विसंगत हुने गरेका छन् । संविधानद्वारा प्रदान गरिएको अधिकारको प्रयोग सम्बन्धमा प्रष्ट कार्यविभाजन नहुँदा अधिकारको दोहोरोपन देखा परेको छ । नागरिक सहभागिता कमजोर हुनु, विधायन प्रक्रिया सहभागितामूलक हुन नसक्नु, र बनाइएका कानुनको कार्यान्वयनमा कमजोरी आउनु पनि गम्भीर चुनौति रहेका छन् ।

एक अध्ययनको प्रतिवेदन अनुसार धेरै स्थानीय तहहरूले आफैले बनाएका कानुनको कार्यान्वयन दर न्यून रहेको पाइएको छ । यी चुनौतीहरू समाधान नगरी प्रभावकारी स्थानीय शासन सम्भव देखिदैन । कतिपय स्थानीय तहहरूले सूचना प्रविधिको प्रयोग गरी नागरिकसँग अनलाइन सुझाव लिने अभ्यास सुरु गरेका पनि छन् । केही स्थानीय तहहरूले सरोकारवालासँग कार्यशाला आयोजना गरी मस्यौदा तयार गरेका उदाहरण पनि छन् । तथापी सकारात्मक प्रयास र परिमार्जनका अभ्यासहरू हुँदाहुँदै पनि स्थानीय तहको विधायिकी अभ्यासमा संरचनागत, प्रक्रियागत र कानुनी जटिलताहरू कायमै छन् । दक्ष जनशक्तिको अभाव, सङ्घीय तथा प्रादेशिक कानुनसँग बाझिने जोखिम, स्रोत र पहुँचको असमानता, राजनीतिक प्रभाव, कमजोर कार्यान्वयन र जनचेतना अभाव लगायत प्राप्त तथ्याङ्क र अभ्यासका आधारमा यी चुनौतीहरूलाई देहायका पाँच मुख्य क्षेत्रमा वर्गीकरण गरी विश्लेषण गर्न सकिन्छ ।

१. विषयगत विज्ञता, प्रक्रियागत परिपक्वता र गुणस्तरीयताको चुनौतीः
कानुन निर्माण एक नितान्त प्राविधिक कार्य भए पनि स्थानीय तहमा यसको जग कमजोर देखिएको छ । यसलाई निम्मानुसार थप स्पष्ट पार्न सकिन्छ ।
• दक्ष जनशक्तिको अभाव: पालिकाहरूमा कानुन निर्माणका लागि आवश्यक पर्ने विषयगत विज्ञता र कानुनी मस्यौदाकार को चरम अभाव पुरा गर्नु नै पहिलो चुनौति छ ।
• अध्ययन र अनुसन्धानको शून्यता: कानुन निर्माणपूर्व गरिनुपर्ने आधारभूत अध्ययन र अनुसन्धान विना नै ‘नमूना कानुन’ को सहारा लिँदा स्थानीय आवश्यकता र मौलिकता तथा भौगोलिक विशिष्टता प्रयाप्त रुपमा सम्बोधन हुन सकेका छैनन् ।
• हतारमा निर्णय र प्रक्रियाको उपेक्षा: विधेयक सभामा पेश गर्ने र सोही दिन पारित गर्ने ‘फास्ट ट्र्याक’ प्रवृत्तिका कारण विधायिकी परिपक्वतामा प्रश्न उठ्ने गरेको छ । निर्धारित प्रक्रिया र ‘व्यवस्थापन कार्यविधि’ को उचित अभ्यास नहुँदा जारी भएका कानुनको परिपक्वता र वैधानिकतामाथि नै प्रश्न उठ्ने जोखिम बढेको छ ।
• परामर्शको कमी: कानुन निर्माण गर्दा सरोकारवाला र आम नागरिकसँग सघन छलफल नहुँदा ती कानुनहरूले जनताको मौलिकता र वास्तविकता सहितको अपेक्षालाई सम्बोधन गर्न नसक्ने जोखिम समेत छ ।
• फरक मतको स्थान: कानुन निर्माणका दौरान अल्पमत वा फरक मत दर्ता गर्ने र त्यसलाई सम्मान गर्ने संसदीय परिपाटीको विकास हुन सकेको छैन ।
• प्रत्यायोजित विधायनको सीमाः कार्यपालिकाले बनाउने नियम, निर्देशिका र कार्यविधिहरू मूल ऐनको सीमाभित्र रही निर्माण हुनु पर्ने हुन्छ । कतिपय सारभूत ऐन नै नबनाइ नियम, निर्देशिका र कार्यविधिहरू जारी हुनुले विधायिका माथि कार्यपालिका हावि भएको आभास हुन्छ । यसले शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको संवैधानिक मर्मलाई नै कमजोर बनाउन सक्ने जोखिम रहन्छ ।
• अभिलेखीकरण र राजपत्र: स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को दफा १०२ को उपदफा (३) बमोजिम ऐन-कानुनहरू राजपत्रमा प्रकाशित गरेपछि मात्र लागू हुने र राजपत्र प्रकाशन पूर्व त्यसको अनुषांगिक मिलाई प्रमुख एवं अध्यक्षद्धारा प्रमाणीकरण भएको हुनुपर्ने व्यवस्था भएपनि, कतिपयमा राजपत्र प्रकाशन सम्बन्धी कानुन नै जारी नभएको, धेरैजसो कानुन राजपत्रमा प्रकाशित नै नगरी कार्यान्वयनमा ल्याइएकाले तिनको वैधानिकतामाथि नै चुनौती खडा भएको छ । साथै, निर्मित कानुन सङ्घ र प्रदेशमा पठाउने अभ्यास पनि न्यून मात्र रहेकोछ ।

२. साझा अधिकार कार्यान्वयको चुनौतिः
तीन तहका सरकारबीचको साझा अधिकारका कार्यक्षेत्रहरुमा सङ्घ तथा प्रदेशले समयमै स्पष्टता प्रदान गर्न नसक्दा स्थानीय सरकारको कानुन निर्माणमा अन्योलता सिर्जना गरेको छ । जसलाई निम्न तीन भागबाट हेर्न सकिन्छ ।
• छाता कानुनको अभाव: सङ्घीय निजामती सेवा ऐन र शिक्षा ऐन जस्ता छाता ऐनहरु हालसम्म जारी हुन नसक्दा संविधानको मर्म बमोजिम मानव संशाधन व्यवस्थापन तथा माद्यमिक शिक्षा सम्बन्धी स्थानीय सरकारले बनाएका कानुनहरु पुरानो सङ्घीय ऐनसँग बाझिने वा कार्यान्वयन हुन नसक्ने जटिलता रहेको छ ।
• राजस्व र प्राकृतिक स्रोतमा संकुचन: घरबहाल कर, नदीजन्य पदार्थको शुल्क निर्धारण र वन सम्बन्धी कानुनहरूको अस्पष्टताले स्थानीय राजस्व संकलनमा संकुचन आएको छ । केहि विषयमा सर्वोच्च अदालतको फैसलाले मार्गनिर्देश गरेता पनि केहि विषयमा अझै अन्योलता कायमै रहेको छ ।
• स्थानीय सरकारमाथि हस्तक्षेप: कतिपय प्रदेशका कानुन र अध्यादेशले स्थानीय अधिकारलाई खुम्च्याउने काम गरेका छन् । सङ्घ र प्रदेशले समयमै कानुन नबनाइदिँदा स्थानीय तह ‘पर्ख र हेर’ को अवस्थामा रहनुपर्ने अवस्था सृजना भएको छ ।

३. संस्थागत क्षमता र जनप्रतिनिधिको प्राथमिकताः
स्थानीय सुशासनमा नीतिगत कार्यभन्दा भौतिक निर्माणलाई बढी महत्त्व दिने प्रवृत्तिले विधायिकी कार्य ओझेलमा परेको छ ।
• भौतिक विकास केन्द्रित मानसिकता: जनप्रतिनिधिहरूले कानुन निर्माण, कानुनी साक्षरता र नीतिगत बहसमा भन्दा भौतिक विकास निर्माणलाई मात्र प्राथमिकता दिँदा विधायिकी कार्य ओझेलमा परेको छ ।
• विधायिकी ज्ञानको कमी: स्थानीय कानुन निर्माता जनप्रतिनिधिहरू तथा सहयोगकर्ता एवं कार्यान्वयनकर्ता केहि कर्मचारीहरुमा समेत कानुन निर्माणका चरणहरू र कानुनी जटिलताहरूबारे पर्याप्त दक्षताको अभाव रहेको छ ।
• विषयगत समितिहरूको सक्रियताको अभाव: सभाबाट गठन हुने विभिन्न विषयगत समितिहरू हालसम्म पनि पूर्ण रूपमा क्षमतावान एवं क्रियाशील हुन सकेका छैनन्, जसका कारण विधेयकहरूमाथि पर्याप्त दफावार छलफल र सूक्ष्म समीक्षाको अभाव देखिन्छ ।

४. न्यायिक समिति र कानुनी अस्पष्टताः
न्यायिक समितिको प्रभावकारिता र कानुन कार्यान्वयन मापन गर्ने संयन्त्रको अभाव अर्को ठूलो चुनौती हो ।
• निर्णय कार्यान्वयनमा कठिनाइ: न्यायिक समितिको निर्णय पालनामा रहेको कानुनी अस्पष्टताले न्याय सम्पादनलाई कमजोर बनाएको छ । समितिको क्षेत्राधिकार र यसको महत्त्वलाई अझै पनि स्पष्ट र व्यापक बनाउन जरुरी छ ।
• नगर प्रहरी र सुरक्षा: नगर प्रहरीको अधिकार क्षेत्रमा रहेको केहि अन्योलता र स्थानीय सरकार सञ्चालन सम्बन्धी नियमावली हालसम्म पनि नआउँदा दैनिक कार्य सञ्चालनमा अस्पष्टता रहेकाले बाधा पुगेको छ ।
• कानुनको मापन र परीक्षण: जारी भएका कानुनहरू कति कार्यान्वयन भए र तिनले के कस्तो प्रभाव पारे भन्ने कुरा किटानी गर्ने व्यवस्था र कार्यान्वयन र त्यसको प्रभावकारीता मापनको अभ्यास अत्यन्तै न्युन वा शून्य प्रायः छ ।

५. राजनीतिक र प्रशासनिक इच्छाशक्ति:
स्थानीय नेतृत्वमा प्रायजसो भौतिक विकासलाई मात्र प्राथमिकता दिदा नीतिगत वा कानुनी विकास ओझेलमा पार्न गएको छ । कानुन निर्माणलाई “प्राविधिक काम” मात्र ठानेर राजनीतिक एजेन्डा नबनाउँदा यसले अपेक्षित गति लिन सकेको छैन भने, अर्को तिर कानुन निर्माण मात्र अन्तिम लक्ष्य होइन, यसको कार्यान्वयनका लागि आवश्यक आर्थिक, भौतिक र प्रशासनिक संयन्त्र पनि बलियो हुनुपर्दछ । कतिपय महत्त्वाकांक्षी कानुनहरू बनाइए तापनि स्रोत र पूर्वाधारको अभावले गर्दा ती कानुनहरू कार्यान्वयनमा आउन सकेका छैनन् ।

यतिमात्र होइन, सुरुका वर्षहरुमा सभालाई साविकको गाउँ/नगर परिषद् कै रूपमा सञ्चालन गर्दा संविधानले परिकल्पना गरेको स्थानीय संसद्को मर्म ती सभामा देखिन सकेका थियनन् । संसदीय समितिको रूपमा रहने गरी स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन तथा प्रदेश कानुनले व्यवस्था गरे बमोजिम सभाबाट गठन हुने विभिन्न समितिहरु गठन भएता पनि हालको अवधिसम्म आवश्यकता बमोजिक आफ्नो जिम्मेवारीमा पूर्ण कृयाशील हुन सकेका छैनन् ।

गाउँपालिका राष्ट्रिय महासङ्घले केहि समय अघी ७२ जिल्लाका १०४ वटा गाउँपालिकाबाट तथ्यांक सहित गरेको एक अध्ययन अनुसार ६८ प्रतिशत गाउँपालिकाले मात्र कानुन निर्माण कार्यलाई उच्च प्राथमिकता दिएको देखिन्छ । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को दफा १०२ को उपदफा (४) ले गाउँसभा र नगरसभाले जारी गरेका कानुनहरू सम्बन्धित प्रदेश सरकार र सङ्घीय सरकारमा पठाउनु पर्ने व्यवस्था गरेको छ । तर १७ प्रतिशत गाउँपालिकाले मात्र ती कानुनहरू सङ्घ तथा प्रदेश सरकारमा पठाएको पाइएको सो अध्ययन प्रतिवेदनमा उल्लेख छ ।

यी चुनौतीहरूबाट पनि स्पष्ट हुन्छ कि, स्थानीय तह अब संख्यात्मक कानुन निर्माणबाट माथि उठेर गुणात्मक र प्रक्रियागत सुदृढतातर्फ केन्द्रित हुनुपर्ने बेला आएको छ । सङ्घीयताको मर्म अनुसार स्थानीय स्वायत्ततालाई बलियो बनाउन यी संरचनागत र व्यवहारिक अवरोधहरूलाई चिर्नु नै अबको मुख्य कार्यभार रहेको छ ।

कानुन निर्माणमा गुणात्मक सुधारका प्रस्थानविन्दुहरूः
स्थानीय तहमा कानुन निर्माणको जग बस्दै गरेको वर्तमान अवस्थामा अबको ध्यान कानुनको ‘संख्या’ मा मात्र नभई यसको ‘सार’ र ‘संस्कार’ मा केन्द्रित हुन जरुरी देखिन्छ । स्थानीय सरकारलाई थप प्रभावकारी, कानुनी रूपमा सबल र नागरिकमैत्री बनाउन आगामी दिनमा देहायका कदमहरू चाल्नु सान्दर्भिक देखिन्छ ।
• प्रक्रियागत शुद्धतामा जोड: कानुन निर्माणका १० वटा चरणहरूलाई औपचारिकतामा मात्र सीमित नराखी तिनको मर्म अनुसार पालना गरिनुपर्दछ। विशेष गरी आवश्यकताको पहिचान र जनपरामर्शलाई अनिवार्य बनाइ निर्मित कानुनमा नागरिकको अपनत्व झल्किने हुनुपर्दछ ।
• विज्ञ समूह र परामर्श: मस्यौदा लेखनलाई प्राविधिक रूपमा त्रुटिरहित बनाउन छिमेकी पालिकाहरूबीच समन्वय गरी ‘साझा कानुनी विज्ञ समूह’ निर्माण गर्न सकिन्छ । यसले गर्दा सीमित स्रोत भएका पालिकाले पनि गुणस्तरीय कानुनी सेवा प्राप्त गर्न सक्छन् । र आपसि एकरुपता तथा मौलिकता समेत कायम गर्न मदत पुग्दछ।
• साझा अधिकार क्षेत्रमा समन्वय: सङ्घ र प्रदेशले समयमै छाता कानुनहरू बनाइदिने र स्थानीय तहले पनि सङ्घीय र प्रादेशिक कानुनसँग नबाझिने गरी ‘संवैधानिक सन्तुलन’ कायम राख्नुपर्दछ ।
• डिजिटल र पहुँचयोग्य कानुन: स्थानीय राजपत्रलाई डिजिटल बनाउँदै सबै कानुनहरूलाई पालिकाको वेबसाइट मार्फत आम जनताको सहज पहुँचको लागि व्यवस्था गर्नु अपरिहार्य छ । आम नागरिकले आफूलाई शासन गर्ने कानुनबारे सजिलै जानकारी पाउन सक्ने व्यवस्था मिलाउनु स्थानीय सरकारको कर्तव्य रहन्छ।
• क्षमता विकास र सिकाई आदानप्रदान: विशेष गरी जनप्रतिनिधि र केही कर्मचारीहरूका लागि ‘विधेयक लेखन’ र ‘कानुनी व्याख्या’ सम्बन्धी नियमित अभिमुखीकरण सञ्चालन गरिनुपर्छ । केही सक्रिय पालिकाहरूको अनुभवलाई अन्य पालिकामा ‘सिकाई’ को रूपमा समेत अबलम्बन गर्न सकिन्छ ।
• नियमित परीक्षण एवं पुनरावलोकन: बनेका कानुनहरू कति व्यावहारिक भए र कार्यान्वयनमा के समस्या आए, समयसापेक्ष के-के कुरामा परिमार्जनको महसुस भयो भन्नेबारे समय-समयमा ‘पोस्ट–लेजिस्लेटिभ अडिट’ (कानुन कार्यान्वयनको प्रभावकारिता परीक्षण) गर्ने परिपाटी बसाल्नु पर्दछ । समायानुकुलको आवधिक परिमार्जनले मात्रै कानुनलाई प्रभावकारी र जीवन्त बनाइ राख्दछ ।

निष्कर्ष
स्थानीय तहमा कानुन निर्माण प्रक्रिया संविधानद्वारा प्रत्याभूत अधिकार हो, जसले सङ्घीय शासन प्रणालीलाई व्यवहारमा उतार्ने काम गर्दछ । यो प्रक्रियाले सुशासन, पारदर्शिता, नागरिक सहभागिता, र सेवा प्रवाहमा गुणात्मक सुधार ल्याउन मदत गर्दछ । यद्यपि कानुनी, प्राविधिक, स्रोत व्यवस्थापन, र कार्यान्वयन पक्षमा देखिएका चुनौतीहरू समाधान नगर्दासम्म यसको पूर्ण प्रभावकारिता हासिल गर्न सकिँदैन । त्यसैले स्थानीय तहले प्रक्रियागत अनुशासन, समन्वय, र दक्षता बढाउँदै नागरिकमूखी कानुन निर्माणतर्फ उन्मुख हुनुपर्ने आवश्यकता रहेको छ ।

संविधान बमोजिम गाउँसभा र नगरसभा स्थानीय संसद् हुन्, जसले कार्यपालिकाको नीति तथा कार्यक्रम र बजेट निर्माण गर्नुका साथै एकल तथा साझा अधिकारको कार्यान्वयन गर्न आवश्यक कानुन तर्जुमा गर्दछन् । स्थानीय संसद्को रूपमा रहेको सभाको बैठक प्रणाली र सभाले कानुन बनाउँदा तोकिएको प्रकृया पूर्ण रूपमा पालना गर्नु पर्दछ । स्थानीय सरकारको दोस्रो निर्वाचन भएको पनि चार वर्ष पुग्न अब केहि महिना मात्रै बाँकि छ । यो अवधि सम्म केहि जग बसाल्ने काम पनि भएको छ । नेपालको परिवेशमा सङ्घीयता नितान्त नौलो प्रयोग रहेको र स्थानीय सरकारहरूले व्यवस्थापकीय, कार्यकारिणी र सीमित न्यायिक अधिकारको प्रयोग गर्न सुरु गरेको करिब ९ वर्ष पुग्नै लागेको छ । अहिलेको अवधि सम्म थुप्रै कानुन निर्माण भएता पनि पर्याप्त छैनन् भने केहिमा गुणस्तरियताको प्रश्न छ । अझै पनि स्थानीय सरकारहरु कानुन निर्माणमा समस्याहरु भोग्न बाध्य रहेको विभिन्न अध्ययनहरुको निष्कर्ष छ । तथापि स्थानीय सरकारहरू सङ्घीयता कार्यान्वयनको लामो यात्रामा आसा र भरोसाको केन्द्र बनेका छन् ।

कानुनहरू क्रमशः बन्दै जाने विषय पनि हुन् । आवश्यकताले नयाँ नयाँ कानुनहरूको जन्म लिँदै जाने नै छ । सङ्घीयताको नयाँ प्रयोग भएका कारण कतिपय कानुनहरू सिक्दै बनाउँदै जानु पर्ने पनि हुन्छ । स्थानीय तहको क्षमता अभिवृद्धिमा स्वयंको इच्छाशक्ति र सङ्घ, प्रदेश तथा सरोकारवालाको यथोचित सहयोग अहिलेको टट्कारो आवश्यकता रहेको छ ।

सन्दर्भ सामग्रीहरुः
• नेपालको संविधान, २०७२
• स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४
• नेपाल सरकारको कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन, २०७३
• गाउँ सभा तथा नगर सभाको कानुन निर्माण प्रक्रिया सम्बन्धी केही प्रादेशिक ऐनहरू
• गाउँपालिका राष्ट्रिय महासंघ नेपाल, स्थानीय तहको कानुन निर्माण अभ्यास सम्बन्धी अध्ययन प्रतिवेदन
• राष्ट्रिय सभा, स्थानीय तहको कानुन निर्माण तथा कार्यान्वयन सम्बन्धी अध्ययन प्रतिवेदन
• सूर्यविनायक नगरपालिकाका हालसम्म जारी राजपत्रहरू र कानुन परिमार्जन अध्ययन समूहका प्रतिवेदनहरू
• लेखकको प्रत्यक्ष कार्यानुभव र स्थलगत अध्ययन समेत ।

लेखक: सूर्यविनायक नगरपालिका, भक्तपुरमा बरिष्ठ शाखा अधिकृत (आठौँ तह) पदमा कार्यरत छन् ।