नेपालमा संघीयता लागू भएयता कर्मचारी व्यवस्थापन र प्रशासनिक संरचना सधैँ बहस र विवादको केन्द्रमा रहँदै आएका छन्। वि.सं. २०७५ सालमा केन्द्र सरकारले एकैपटक ६६ हजारभन्दा बढी दरबन्दी तोकेर स्थानीय तहको प्रशासनिक जग त बसाल्यो, तर कालान्तरमा धेरैजसो पालिकाहरू सेवा प्रवाहभन्दा आफ्नै प्रशासनिक खर्चको भारीले थिचिए। आन्तरिक आम्दानी शून्यप्रायः भएका पालिकाहरूले समेत जथाभाबी नयाँ दरबन्दी थपेर बजेट सिध्याउने परिपाटी बढेपछि सरकारले यसलाई रोक्न ‘सङ्गठन तथा व्यवस्थापन सर्वेक्षण सम्बन्धी राष्ट्रिय मापदण्ड, २०८२’ जारी गरेको छ। वित्तीय अनुशासन कायम गर्ने दाबी गरिएको यो नयाँ मापदण्डले स्थानीय तहलाई नियमनको कडा घेराभित्र त बाँधेको छ, तर के यसले सबै पालिकाको व्यावहारिक धरातललाई समेट्न सक्ला? यसको गहिरो अन्तर्य र व्यावहारिक पक्षलाई केलाउनु आवश्यक छ।

केन्द्रको अन्तरिम खाका र बदलिँदो कार्यबोझ
नेपालमा संघीयता कार्यान्वयनको एक दशक पुग्नै लाग्दा पनि स्थानीय सरकारहरूको प्रशासनिक ढर्रा र जनशक्ति व्यवस्थापन अझैसम्म गतिलो जगमा उभिन सकेको छैन। वि.सं. २०७५ सालमा केन्द्र सरकारले ७५३ वटै स्थानीय तहका लागि एउटा अन्तरिम खाकाका रूपमा सङ्गठन तथा व्यवस्थापन सर्वेक्षण लागू गरिदिएको थियो। तत्कालीन समयमा प्रशासनिक शून्यता चिर्न र स्थानीय तह सञ्चालनको जग बसाल्न त्यो कदम ऐतिहासिक र अनिवार्य थियो। तर, समयक्रममा स्थानीय आवश्यकताहरू बदलिए, कार्यबोझ थपियो र पुरानो अन्तरिम व्यवस्था अपुग देखिन थाल्यो। यसै पृष्ठभूमिमा संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयले नयाँ मापदण्ड स्वीकृत गरी लागू गरेको छ, जसले स्थानीय तहलाई जनशक्ति व्यवस्थापनमा केही स्वायत्तता त दिएको छ, तर सँगै वित्तीय अनुशासनको कडा लगाम पनि लगाएको छ।

दरबन्दी सिर्जनामा कडा अंकुश
वि.सं. २०७५ सालको सुरुआती ओ एण्ड एम सर्वेक्षणले संघीयताको प्रारम्भिक चरणमा प्राविधिक कर्मचारी, विशेषगरी इन्जिनियर र कृषि अधिकारीको ठूलो अभाव झेल्यो। स्थानीय सरकारहरू आफैँ नीति नियम बनाउन र जनशक्ति परिचालन गर्न सक्षम नभइसकेका कारण केन्द्रले ६६,९०८ कर्मचारी दरबन्दी स्वीकृत गरेर पठाएको थियो। तर, स्थानीय सरकारहरू सधैँ केन्द्रकै दयामा चल्न सक्दैनथे। उनीहरूलाई आफ्नो भूगोल, आन्तरिक स्रोत र सेवा प्रवाहको प्रकृतिका आधारमा संगठन परिमार्जन गर्ने कानुनी अधिकारको खाँचो थियो। नयाँ राष्ट्रिय मापदण्डले यही आवश्यकतालाई सम्बोधन गर्दै अब कुनै पनि स्थानीय तहले पूर्वस्वीकृतिबिना वा हचुवाका भरमा नयाँ संगठन स्थापना गर्न वा दरबन्दी सिर्जना गर्न नपाउने कडा नियम ल्याएको छ। सर्वेक्षण कार्य सुरु गर्नुअघि नै गाउँ वा नगर कार्यपालिकाको पूर्वस्वीकृति लिनु अनिवार्य गरिएकाले अब स्थानीय तहभित्र योजनाबद्ध र विधिसम्मत तरिकाले मात्र प्रशासनिक संरचना हेरफेर हुने ढोका खुलेको छ।

यस मापदण्डको सबैभन्दा बलियो र प्रशंसनीय पाटो भनेको स्थानीय तहहरूलाई जथाभाबी नयाँ दरबन्दी सिर्जना गरेर प्रशासनिक खर्च वा सञ्चालन लागत बढाउन रोक लगाउनु हो। धेरैजसो स्थानीय तहहरू आन्तरिक आम्दानी कम र संघीय अनुदानमा बढी निर्भर रहेको वर्तमान अवस्थामा कर्मचारी थपेर अनुत्पादक खर्च बढाउने प्रवृत्तिलाई यसले कडा अंकुश लगाएको छ। मापदण्डअनुसार नयाँ संगठन संरचना र दरबन्दी सञ्चालनको अधिकतम लागत २०७५ साल पुस ९ गते स्वीकृत भएको लागतको आधारमा अधिकतम १० प्रतिशतभन्दा बढाउन पाइने छैन। उदाहरणका लागि, यदि २०७५ मा कुनै पालिकाको स्वीकृत कर्मचारी सञ्चालन लागत वार्षिक १ करोड रुपैयाँ थियो भने अब नयाँ ओ एण्ड एम गर्दा त्यो खर्च १ करोड १० लाख रुपैयाँभन्दा बढी हुन पाउँदैन र यो वृद्धि पनि आवश्यकता र औचित्यका आधारमा एक पटकका लागि मात्र गर्न पाइन्छ।

ठूला पालिकाहरू र व्यावहारिक चेपुवाको जोखिम
तथापि, यो मापदण्डको वित्तीय सीमा सबै पालिकाहरूको हकमा समान रूपमा व्यावहारिक देखिँदैन। विशेषगरी सबैभन्दा बढी सेवा प्रदान गर्नुपर्ने, उच्च जनघनत्व भएका र वि.सं. २०७५ को ओ एण्ड एम हुनुपूर्व नै ठूलो संख्यामा जनशक्ति परिचालन गरिरहेका पालिकाहरू यसको प्रत्यक्ष चेपुवामा पर्ने देखिन्छ। काठमाडौं, पोखरा, ललितपुर, भरतपुर जस्ता महानगरपालिकाहरू र बुटवल, नेपालगन्ज, जनकपुर जस्ता ठूला व्यापारिक नगरपालिकाहरूमा साविकका स्थानीय निकायका स्थायी, करार र ज्यालादारी कर्मचारीहरूको ठूलो सञ्जाल क्रियाशील थियो। जनघनत्वका कारण यस्ता पालिकाहरूमा नागरिकको दैनिक सेवा प्रवाह, सहरी व्यवस्थापन, मालपोत तथा कर संकलन, र भौतिक पूर्वाधार निर्माणको कार्यबोझ अरू पालिकाको तुलनामा कयौँ गुणा बढी छ।

२०७५ को अन्तरिम दरबन्दी तेरिजले नै यस्ता पालिकाहरूको वास्तविक आवश्यकतालाई समेट्न सकेको थिएन, जसका कारण उनीहरूले आन्तरिक स्रोतबाट ठूलो संख्यामा जनशक्ति थपेर सेवा प्रवाह धान्नुपरेको थियो। अहिले आएर नयाँ मापदण्डले २०७५ सालको स्वीकृत लागतलाई आधार मानी अधिकतम १० प्रतिशत मात्र खर्च बढाउन पाउने सीमा तोकिदिनु व्यावहारिक चुनौती साबित हुन सक्छ। कार्यबोझ र जनशक्तिको वास्तविक आवश्यकतालाई नजरअन्दाज गरी सबै पालिकालाई एउटै वित्तीय सीमाको कडा घेरामा बाँध्दा, बढी सेवा प्रवाह गर्नुपर्ने र २०७५ अघि नै धेरै जनशक्ति भई अभ्यस्त भइसकेका पालिकाहरूको कार्यसम्पादन ठप्प हुन सक्ने र नागरिकहरू आधारभूत सेवाबाटै वञ्चित हुनुपर्ने गम्भीर जोखिम देखिन्छ।

राजस्व वृद्धिको आधारमा मात्र थप लागत
यदि १० प्रतिशतले पनि नपुग्ने विशेष परिस्थिति आइपरेमा पालिकाले आफ्नो विगत तीन वर्षको आन्तरिक राजस्व संकलनको औसत वृद्धि प्रतिशत हेर्नुपर्नेछ। आन्तरिक राजस्वको औसत वृद्धि जति छ, त्यसको अधिकतम एक तिहाइसम्म मात्र थप लागत बढ्ने गरी दरबन्दी वृद्धिको कानुनी घेरा तोकिएको छ। मानौँ, कुनै पालिकाको आफ्नो आन्तरिक राजस्व विगत तीन वर्षको वार्षिक औसत १५ प्रतिशतले बढिरहेको छ भने १५ प्रतिशतको एक तिहाइ अर्थात् बढीमा ५ प्रतिशत मात्र थप लागत बढाउन पाइनेछ। यो व्यवस्थाले पालिकाहरूलाई आफ्नो आन्तरिक आम्दानी वा स्रोतको दिगोपना विचार गरेर मात्र प्रशासनिक दायित्व सिर्जना गर्न बाध्य पार्छ। तर, नागरिकको स्वास्थ्य संवेदनशीलतालाई ध्यानमा राख्दै स्थानीय तह मातहतका स्वास्थ्य संस्थाको दरबन्दीमा भने यो सीमाले बाधा पुर्‍याउने छैन, जुन स्वास्थ्य मन्त्रालयको मापदण्डभित्रै रहनुपर्छ।

प्रशासनिक सरलीकरण र सङ्क्षिप्त सर्वेक्षणको विकल्प
नयाँ मापदण्डले प्रशासनिक कार्यविधिलाई सरलीकृत गर्न सङ्क्षिप्त सर्वेक्षणको नवीन अवधारणा पनि अघि सारेको छ। दरबन्दी थप नहुने अवस्थामा कार्यपालिकाको स्वीकृति लिएर पालिकाहरूले आफैँ सङ्क्षिप्त सर्वेक्षण गर्न सक्ने कानुनी बाटो खुला भएको हो। मौजुदा सङ्गठनमा शाखा वा फाँट हेरफेर गरी दरबन्दी मिलाउनुपरेमा, सङ्गठन संरचना यथावत् राखी दरबन्दी कटौती गर्न वा कार्यप्रणालीमा सामान्य सुधार तथा कार्यजिम्मेवारी हेरफेर भएमा यस्तो सङ्क्षिप्त सर्वेक्षण गरिन्छ। यसलाई सम्बन्धित गाउँ वा नगर सभाबाट स्वीकृत गराई लागू गर्न सकिन्छ, जसले गर्दा स-साना प्रशासनिक हेरफेरका लागि लामो र झन्झटिलो प्रक्रिया अपनाउनु पर्दैन। सँगै, सर्वेक्षण कार्य सम्पन्न गर्न प्रत्येक स्थानीय तहमा प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतको संयोजकत्वमा आर्थिक प्रशासन र कर्मचारी प्रशासन शाखा प्रमुखहरू सदस्य रहने गरी एक सर्वेक्षण समिति गठनको व्यवस्था गरिएको छ।

संरचनागत सन्तुलन र दोहोरो खर्चको अन्त्य
प्रशासनिक क्षेत्रमा सधैँ देखिने अर्को समस्या भनेको माथिल्लो तह र तल्लो तहका कर्मचारीहरूबीचको सन्तुलन नमिल्नु र एउटै प्रकृतिको कामका लागि विभिन्न तहका कार्यालयहरू स्थापना हुनु हो, जसलाई यो मापदण्डले स्पष्ट रूपमा सम्बोधन गरेको छ। अब अधिकृत नवौँ/दशौँ तह र छैटौँ/सातौँ/आठौँ तहबीच सामान्यतया १:२.५ देखि १:३ सम्मको दरबन्दी अनुपात हुनुपर्नेछ, जसले संगठनको पिरामिड संरचनालाई सन्तुलित बनाउँछ। त्यसैगरी, कार्यालय सहयोगी र कूल स्थायी जनशक्तिको अनुपात अधिकतम १:७ भन्दा बढी हुन नपाउने नियमले अनावश्यक रूपमा श्रेणीविहीन पदहरू सिर्जना गर्ने प्रवृत्तिलाई रोक्छ। अझ महत्त्वपूर्ण कुरा, स्थानीय तहले कार्यान्वयन गर्न सक्ने विषयमा संघ वा प्रदेशले छुट्टै विषयगत कार्यालय स्थापना गर्न नपाउने व्यवस्थाले राज्यको स्रोत साधनको दोहोरो खर्च हुनबाट जोगाउँछ र क्षेत्राधिकारको विवाद सुल्झाउँछ।

वैज्ञानिक वित्तीय विश्लेषणको ढाँचा र प्रतिवेदन स्वीकृति
कुनै पनि नयाँ पद थप्दा वा घटाउँदा पालिकाको बजेटमा कति भार पर्छ भन्ने कुराको वैज्ञानिक वित्तीय विश्लेषण गर्न मापदण्डमा स्पष्ट ढाँचा तोकिएको छ, जसलाई मुख्यतया कर्मचारीको लागत तथा कार्यालय सञ्चालन र राजनीतिक लागत गरी दुई भागमा विभाजन गरेर गणना गरिन्छ। कर्मचारी लागत गणना गर्दा सुरु तलब स्केल, ग्रेड, कोष थप, मासिक भत्ता, बीमा र महँगी भत्तासहित मासिक जम्मा दायित्व निकालिन्छ। त्यसमा पोशाक र चाडपर्व भत्ता जोडेर वार्षिक कूल जम्मा दायित्व निकालिन्छ र मौजुदा तथा प्रस्तावित दुवै दरबन्दीका लागि छुट्टाछुट्टै हिसाब गरेर खर्चको वास्तविक फरक निकालिन्छ। यसका साथै राजनीतिक पदाधिकारीहरूको लागत र कार्यालय सञ्चालन लागतको पनि अनुमानित खर्च गणना गरी समग्र संगठन संरचनाको कूल लागत निकालिन्छ र विश्लेषण गरिन्छ कि यो खर्च पालिकाको आन्तरिक आयस्रोतले धान्न सक्छ कि सक्दैन।

स्थानीय तहले तयार पारेको सर्वेक्षण प्रतिवेदन सिधै लागू हुन सक्दैन, बरु यसका लागि एक कडा र व्यवस्थित प्रक्रिया तोकिएको छ। सुरुमा स्थानीय तहको प्रतिवेदन मूल्याङ्कनका लागि मुख्यमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयमा पठाइन्छ, जहाँ प्रदेश सचिवको संयोजकत्वमा रहेको मूल्याङ्कन समितिले १५ दिनभित्र प्रतिवेदनको मूल्याङ्कन गरी सुझाव दिन्छ। त्यसपछि प्राप्त सुझावहरू समावेश गरी कार्यपालिकामार्फत सम्बन्धित गाउँ वा नगर सभाबाट प्रतिवेदन स्वीकृत गराउनुपर्छ। स्वीकृत दरबन्दी तेरिजलाई मुख्यमन्त्री कार्यालयमार्फत प्रदेश किताबखानामा पठाएर विद्युतीय माध्यमबाट दर्ता भई कार्यालय कोड नं. प्राप्त भएपछि मात्र यो पूर्ण रूपमा कार्यान्वयनमा आउँछ। यो पारदर्शी प्रक्रिया र एकपटक सर्वेक्षण गरेपछि ३ वर्षसम्म पुनः सर्वेक्षण गर्न नपाइने नियमले प्रशासनिक स्थिरता कायम गर्न ठूलो मद्दत पुर्‍याउँछ।

निष्कर्ष
निष्कर्षमा, ‘सङ्गठन तथा व्यवस्थापन सर्वेक्षण सम्बन्धी राष्ट्रिय मापदण्ड, २०८२’ स्थानीय तहको प्रशासनिक सुदृढीकरणका लागि चालिएको एक परिपक्व कदम हो। यसले पालिकाहरूलाई आफ्नो आवश्यकताअनुसार संरचना बनाउने बाटो त दिएको छ भने वित्तीय स्रोतको सीमाभित्र बाँधेर जथाभाबी खर्च बढाउने प्रवृत्तिको घाँटी निमोठेको छ। तर, धेरै सेवा प्रवाह गर्नुपर्ने र सुरुदेखि नै ठूलो जनशक्ति परिचालन गर्दै आएका पालिकाहरूको विशिष्ट परिस्थितिलाई बेवास्ता गर्दा यसको व्यावहारिक कार्यान्वयनमा जटिलता आउन सक्छ। यो मापदण्डको सफल कार्यान्वयनले मात्र स्थानीय सरकारहरूलाई साँच्चिकै उत्तरदायी, चुस्त र वित्तीय रूपमा दिगो बनाउन सक्छ। अब स्थानीय तहहरूले केवल कर्मचारी भर्ना गर्ने वा संरचना ठूलो बनाउनेभन्दा पनि उपलब्ध जनशक्तिबाट कसरी गुणस्तरीय सेवा प्रवाह गर्ने भन्नेतर्फ ध्यान केन्द्रित गर्नु पर्दछ, किनकि वित्तीय दिगोपना र चुस्त प्रशासन नै संघीयताको वास्तविक सफलताका मुख्य कडी हुन्।

घिमिरे काठमाडौँ महानगरपालिकाका पूर्व निर्देशक हुन् ।