नेपालको संघीय शासन व्यवस्थाले सरकारलाई नागरिकको घरदैलोसम्म पुर्‍याएको छ। हिजो सिंहदरबारमा सीमित देखिने सरकार आज गाउँको टोल, विद्यालय, स्वास्थ्य चौकी, खेतबारी, सडक र नागरिकको दैनिक जीवनसम्म पुगेको छ। लोकतन्त्रको दृष्टिले यो उपलब्धि हो। तर सरकार नागरिकको नजिक पुगेपछि सरकारप्रति प्रश्न गर्ने अधिकार, गुनासो गर्ने संस्कृति र उजुरी गर्ने प्रवृत्ति पनि त्यही अनुपातमा बढेको छ।

यही सन्दर्भमा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको आर्थिक वर्ष २०८२/८३ को ३६औँ वार्षिक प्रतिवेदन राष्ट्रपति समक्ष पेस गरेको सम्बन्धी प्रेस विज्ञप्तिमा उल्लिखित तथ्याङ्कले एउटा गम्भीर बहस जन्माएको छ। आयोगका अनुसार त्यस अवधिमा कायम ४० हजार ८४२ उजुरीमध्ये २० हजार २५ अर्थात् ४९.०३ प्रतिशत स्थानीय तहसँग सम्बन्धित, १५ हजार ५१२ संघीय सरकारसँग सम्बन्धित र प्रदेश सरकारसँग सम्बन्धित ५ हजार ३०५ उजुरी रहेको देखिन्छ। आयोगले कुल उजुरीमध्ये ३२ हजार ८२३ अर्थात् ८०.३७ प्रतिशतलाई स्क्रिनिङ तथा प्रारम्भिक छानबिनबाट फर्छ्योट गरेको जनाएको छ।

यी तथ्याङ्कले निश्चित रूपमा स्थानीय तहमा सुशासनको प्रश्न गम्भीर रहेको देखाउँछन्। तर अर्को प्रश्न पनि उत्तिकै गम्भीर छ—के २० हजार २५ उजुरीको अर्थ त्यति नै संख्यामा भ्रष्टाचार भएको हो?

उत्तर स्वाभाविक रूपमा ‘होइन’ हुन्छ। उजुरी अनुसन्धानको सुरुवाती बिन्दु हो; अन्तिम निष्कर्ष होइन। उजुरी परेपछि तथ्य जाँचिन्छ, प्रमाण खोजिन्छ, अधिकारक्षेत्र हेरिन्छ, प्रक्रियागत अवस्था परीक्षण गरिन्छ र त्यसपछि मात्र कसुरको निष्कर्षमा पुगिन्छ। त्यसैले ‘उजुरी धेरै पर्‍यो’ र ‘भ्रष्टाचार प्रमाणित भयो’ भन्ने दुई फरक कुरा हुन्।

यस तथ्यलाई स्वीकार गर्दै स्थानीय तहमा परेको ठूलो संख्याको उजुरीलाई गम्भीरतापूर्वक लिनुपर्ने पनि उत्तिकै आवश्यक छ। प्रश्न अब स्थानीय तहलाई बचाउने वा दोषी ठहर गर्ने होइन; उजुरीको यस्तो अवस्था किन सिर्जना भयो? यसको संरचनागत कारण के हुन्? र सुधारको बाटो के हो? भन्ने हो।

स्थानीय तह सबैभन्दा नजिकको सरकार भएकै कारण पनि उजुरी धेरै
स्थानीय तह जनताको सबैभन्दा नजिकको सरकार हो। नागरिकले संघीय मन्त्रालयको सचिवलाई दैनिक भेट्दैनन्, प्रदेश मन्त्रालयको कार्यालयमा पनि दिनहुँ पुग्दैनन्। तर वडाको सिफारिस, सामाजिक सुरक्षा, स्थानीय कर, विद्यालय, स्वास्थ्य संस्था, सडक, खानेपानी, कृषि कार्यक्रम, विपद् व्यवस्थापन, स्थानीय पूर्वाधार, उपभोक्ता समिति, अनुदान र योजनासँग सम्बन्धित काममा नागरिक प्रत्यक्ष रूपमा स्थानीय तहसँग जोडिन्छन्। यसको अर्थ स्थानीय तहका कामको दृश्यता र नागरिक सम्पर्क दुवै उच्च छ।

जहाँ सरकारको उपस्थिति प्रत्यक्ष हुन्छ, त्यहाँ सरकारको कामको मूल्याङ्कन पनि प्रत्यक्ष हुन्छ। सडक बनेन भने स्थानीय सरकारमाथि प्रश्न उठ्छ। विद्यालयमा शिक्षक पुगेनन् भने स्थानीय तहलाई सोधिन्छ। स्वास्थ्य चौकीमा औषधि छैन भने गुनासो स्थानीय तहमा आइपुग्छ। योजना ढिला भयो भने जनप्रतिनिधिलाई सोधिन्छ। कर बढ्यो भने पनि स्थानीय सरकार नै जवाफदेही देखिन्छ। त्यसैले स्थानीय तहसँग सम्बन्धित उजुरी धेरै हुनुको एउटा कारण नागरिक र सरकारबीचको उच्च स्तरको प्रत्यक्ष सम्पर्क पनि हुन सक्छ। तर यही कारणले स्थानीय तहले आफूलाई निर्दोष साबित गर्ने होइन। बरु यसले स्थानीय तहलाई अझै पारदर्शी, जवाफदेही र नागरिकमैत्री बन्नुपर्ने आवश्यकता देखाउँछ।

‘सबै काम स्थानीय तहले गरेको हो’ भन्ने भ्रम किन हुन्छ?
नेपालको संघीय संरचनामा अधिकार र जिम्मेवारी संविधान, कानुन, कार्यविभाजन तथा विभिन्न प्रशासनिक प्रक्रियाबाट बाँडिएका छन्। नागरिकका लागि भने यस्तो विभाजन सधैँ सरल हुँदैन। कुनै योजना संघीय निकायको हुन सक्छ। कुनै आयोजना प्रदेश सरकारको हुन सक्छ। विद्यालयको कुनै पक्ष संघीय व्यवस्थापनमा हुन सक्छ। विद्युत्, वन, खानेपानी, सिँचाइ वा अन्य सार्वजनिक सेवाका काम विभिन्न निकायबाट सञ्चालन हुन सक्छन्। तर ती सबै काम नागरिकको आँखाअगाडि आफ्नै गाउँ, नगर वा वडामा हुन्छन्।

नागरिकले काम भइरहेको ठाउँ देख्छन्; काम गर्ने निकायको संगठनात्मक संरचना सधैँ देख्दैनन्। त्यसैले कुनै काम कसले गरेको हो भन्ने स्पष्ट जानकारी नभएको अवस्थामा स्थानीय तहकै नाममा उजुरी पर्न सक्ने अवस्था हुन्छ। यसलाई स्थानीय तहले ‘हाम्रो गल्ती होइन’ भनेर पन्छाउने विषयभन्दा नागरिकलाई सूचना दिने आफ्नै दायित्वका रूपमा लिनुपर्छ। योजना स्थलमा सूचना पाटी राख्ने, स्थानीय तहको वेबसाइटमा आयोजना तथा जिम्मेवार निकाय खुलाउने, सार्वजनिक सुनुवाइ गर्ने र संघ–प्रदेश–स्थानीय तहका आयोजनाको स्पष्ट पहिचान गराउने अभ्यासले यस्तो भ्रम कम गर्न सक्छ।

कर्मचारीको अभाव पनि सुशासनको प्रश्न हो
स्थानीय तहको अर्को ठूलो चुनौती भनेको संस्थागत क्षमता हो। सबै स्थानीय तहमा पर्याप्त दक्ष जनशक्ति, विषयगत विज्ञता र अनुभव समान छैन। विशेषगरी दुर्गम तथा ग्रामीण स्थानीय तहमा प्राविधिक जनशक्ति, सार्वजनिक खरिदसम्बन्धी दक्षता, कानुनको व्याख्या गर्ने क्षमता, लेखा तथा वित्तीय व्यवस्थापन, योजना व्यवस्थापन र अभिलेख प्रणालीमा चुनौती रहन सक्छ।

कानुन बनाइएको छ, तर बुझ्ने र कार्यान्वयन गर्ने जनशक्ति पर्याप्त छैन भने प्रक्रिया कमजोर हुन सक्छ। कर्मचारीले नियम थाहा नपाएर गल्ती गर्नु र जानाजानी कानुन मिचेर भ्रष्टाचार गर्नु एउटै विषय होइन। तर सार्वजनिक प्रशासनमा दुवैको परिणामले संस्थामाथि प्रश्न उठाउन सक्छ।

यही कारण स्थानीय तहमा कर्मचारीको संख्या मात्र होइन, कर्मचारीको क्षमता, विशेषज्ञता, निरन्तर तालिम र संस्थागत स्मृति महत्त्वपूर्ण हुन्छ। स्थानीय तहलाई जिम्मेवारी दिने हो भने त्यहीअनुसार दक्ष जनशक्ति पनि दिनुपर्छ। अधिकार हस्तान्तरण गरेर मात्र संघीयता बलियो हुँदैन; अधिकारसँगै स्रोत, जनशक्ति, स्पष्ट कानुन र प्राविधिक सहयोग हस्तान्तरण हुनुपर्छ।

कानुनको अक्षर र व्यवहारको यथार्थबीचको दूरी
हाम्रो सार्वजनिक प्रशासनमा अर्को समस्या कानुन र व्यवहारबीचको दूरी पनि हो। कतिपय कानुन र कार्यविधि कुनै निश्चित समयको आवश्यकता हेरेर बनेका हुन्छन्। समय बदलिन्छ, प्रविधि बदलिन्छ, सेवा प्रवाहको शैली बदलिन्छ, नागरिकको आवश्यकता बदलिन्छ; तर कानुन भने लामो समयसम्म उस्तै रहन सक्छ। त्यस अवस्थामा स्थानीय तहले व्यावहारिक समस्या भोग्न सक्छ।

उदाहरणका लागि, विपद्का बेला तत्काल निर्णय गर्नुपर्ने हुन सक्छ। दुर्गम क्षेत्रमा आकस्मिक रूपमा सामग्री ढुवानी गर्नुपर्ने हुन सक्छ। स्वास्थ्य संकटमा तुरुन्त सेवा दिनुपर्ने हुन सक्छ। बजारमा वस्तु तथा सेवाको उपलब्धता असामान्य अवस्थामा हुन सक्छ। त्यस्तै, हाम्रो कानुनले सरकारी निकायले २० हजारमाथिको खरिद गर्दा अनिवार्य रूपमा भ्याटमा दर्ता भएको फर्मबाट खरिद गर्नुपर्ने व्यवस्था छ, तर अझै पनि कतिपय स्थानीय तहका केन्द्र तथा वडाहरूमा भ्याटको त कुरै नगरौँ, प्यानमा दर्ता भएको फर्म पाउन पनि नसक्ने अवस्था छ।

यस्ता परिस्थितिमा निर्णयकर्ताको उद्देश्य सार्वजनिक हित हुन सक्छ। तर प्रशासनिक निर्णयको मूल्याङ्कन गर्दा नियत राम्रो थियो भन्ने कुरा मात्र पर्याप्त हुँदैन। किनकि असल नियतसँगै कानुनसम्मत प्रक्रिया, प्रमाण, अभिलेख र जवाफदेहिता पनि आवश्यक हुन्छ।

तर व्यावहारिक कठिनाइ सिर्जना गर्ने कानुन वा कार्यविधि छ भने त्यसको सुधार पनि राज्यकै जिम्मेवारी हो। स्थानीय तहलाई हरेक समस्याको समाधान ‘जसरी भए पनि कानुनभित्रै मिलाऊ’ भनेर छोड्नु मात्र पर्याप्त हुँदैन। संघीय सरकारले स्थानीय तहको व्यावहारिक अनुभवका आधारमा कानुन, नियम र कार्यविधिको समयसापेक्ष पुनरावलोकन गर्नुपर्दछ।

जनप्रतिनिधिको राजनीतिक उत्तरदायित्व र कर्मचारीको प्रशासनिक निष्पक्षता कायम गर्ने चुनौती
जनप्रतिनिधि र कर्मचारी दुवै स्थानीय सरकारका लागि उत्तिकै आवश्यक छन्। जनप्रतिनिधि जनादेशका प्रतिनिधि हुन् भने कर्मचारी कानुनी र प्रशासनिक प्रणालीका संरक्षक हुन्। जनप्रतिनिधि विकास छिटो होस्, जनताले तत्काल परिणाम पाऊन् भन्ने चाहन्छन्, तर कर्मचारी भने कानुन, प्रक्रिया, बजेट र निर्णय प्रणालीको सीमाभित्र रहेर काम गर्न बाध्य हुन्छन्। दुवैबीचको सम्बन्ध स्वस्थ भयो भने स्थानीय सरकार सफल हुन्छ। तर कतिपय अवस्थामा राजनीतिक वा व्यक्तिगत दबाबले प्रशासनिक निर्णय प्रभावित हुन सक्छ।

योजना कसलाई दिने, उपभोक्ता समिति कसरी बनाउने, कुन बिल कसरी भुक्तानी गर्ने, कुन कर्मचारीलाई कहाँ खटाउने, कसलाई अनुदान दिने वा कुन निर्णयलाई प्राथमिकता दिने भन्ने विषयमा अनुचित दबाब सिर्जना भएमा कर्मचारी असहज अवस्थामा पर्न सक्छ।

यस्तो अवस्थामा कर्मचारीले कानुनको पक्षमा उभिन सक्ने संस्थागत आधार हुनुपर्छ। मौखिक निर्देशनभन्दा लिखित निर्णय, व्यक्तिगत आग्रहभन्दा संस्थागत प्रक्रिया र दबाबभन्दा कानुन माथि हुनुपर्छ। त्यति मात्र होइन, निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूले पनि आफ्नै भूमिकाको सीमा बुझ्नुपर्ने हुन्छ भने कर्मचारीहरूले पनि आफ्नो पेसागत मर्यादा कदापि भुल्नु हुँदैन। कतिपय स्थानीय तहमा कर्मचारीहरूले जनप्रतिनिधि तथा कार्यपालिका साथै गाउँसभाको अधिकार क्षेत्रभित्र पर्ने विषयमा समेत आफ्नो व्यक्तिगत लाभका लागि कार्य गर्दा समस्याहरू सिर्जना हुने गरेको देखिन्छ। तसर्थ, जनप्रतिनिधिको राजनीतिक उत्तरदायित्व बलियो हुनु र कर्मचारीको प्रशासनिक निष्पक्षता कायम हुनु एकअर्काका विरोधी कुरा होइनन्; यी दुवै सुशासनका आधार हुन्।

स्थानीय तहमा भ्रष्टाचार मात्रै हुन्छ भन्ने भाष्य पनि समस्यामुक्त छैन
स्थानीय तहमा अनियमितता नै छैन भन्ने दाबी गर्नु तथ्यविपरीत हुन्छ। जहाँ सार्वजनिक स्रोत छ, त्यहाँ दुरुपयोगको जोखिम हुन्छ। स्थानीय तह पनि यसको अपवाद होइन। तर अर्कोतर्फ, स्थानीय तहलाई नै भ्रष्टाचारको पर्यायका रूपमा प्रस्तुत गर्नु पनि स्वस्थ सार्वजनिक बहस होइन।

देशभरका स्थानीय तहमा हरेक दिन हजारौँ कर्मचारी र जनप्रतिनिधिले सेवा प्रवाह गरिरहेका छन्। विद्यालय चलिरहेका छन्, स्वास्थ्य सेवा दिइरहेका छन्, सडक बनिरहेका छन्, विपद् व्यवस्थापन भइरहेको छ, सामाजिक सुरक्षा वितरण भइरहेको छ, कृषि तथा पशु सेवा सञ्चालन भइरहेका छन्, स्थानीय पूर्वाधार निर्माण भइरहेका छन्। यी काम सफल भएका छन् वा छैनन् भन्ने अर्को प्रश्न हो। तर स्थानीय तहको सम्पूर्ण अस्तित्वलाई भ्रष्टाचारको चश्माबाट मात्र हेर्नु तथ्यपरक दृष्टिकोण होइन।

त्यसैगरी, स्थानीय तहका कमजोरीलाई ‘संघीयताको असफलता’ भनेर निष्कर्ष निकाल्नुअघि एउटा प्रश्न सोध्नुपर्छ—समस्या स्थानीय संस्थाको हो, जनशक्तिको हो, कानुनको हो, स्रोतको हो, नेतृत्वको हो, अन्तरसरकारी समन्वयको हो वा यी सबैको संयोजन हो?

अब बहस बदलिनुपर्छ
हामीले स्थानीय तहविरुद्ध २० हजार उजुरी परे भनेर मात्रै बहस गरिरहने हो भने समस्या समाधान हुँदैन। अब सोध्नुपर्ने प्रश्न फरक हुनुपर्छ। कति उजुरी कुन विषयमा थिए? कति उजुरी स्थानीय तहकै अधिकारक्षेत्रभित्र थिए? कति उजुरी अन्य निकायका कामसँग सम्बन्धित थिए? कति उजुरी प्रारम्भिक चरणमै फर्छ्योट भए? कति उजुरीमा अनुसन्धान अघि बढ्यो? कति मुद्दा बने? अन्ततः कति कसुर प्रमाणित भयो? अनि सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण-उजुरी पर्ने कारण पहिचान गरेर सुधारका लागि के गरियो?

यस्तो विश्लेषणबिना केवल संख्या मात्रै चर्चा गर्दा समाजमा संस्थामाथि अविश्वास बढ्न सक्छ; तर संख्या लुकाउँदा सुशासन सुधारको अवसर गुम्न सक्छ।

समाधान उजुरीबाट बचाउनु होइन, सुधार्नु हो
स्थानीय तहलाई बचाउने होइन, सुधार्ने हो। यसका लागि हरेक निर्णय प्रक्रिया प्रमाणमा आधारित हुनुपर्छ। योजना तथा बजेट कार्यान्वयन पारदर्शी हुनुपर्छ। सार्वजनिक खरिद र भुक्तानी प्रक्रियामा कानुनी अनुशासन कडाइका साथ पालना हुनुपर्छ। जनप्रतिनिधि र कर्मचारी दुवैले आफ्नो कानुनी भूमिकाको सीमा बुझ्नुपर्छ। स्थानीय तहमा पर्याप्त दक्ष कर्मचारी र विषयगत विशेषज्ञताको व्यवस्था हुनुपर्छ।

संघ र प्रदेश सरकारले स्थानीय तहको क्षमताअनुसार स्पष्ट कानुन, नमुना कार्यविधि र आवश्यक प्राविधिक सहयोग उपलब्ध गराउनुपर्छ। नागरिकलाई कुन काम कुन निकायको हो भन्ने जानकारी दिने सूचना प्रणाली बलियो बनाउनुपर्छ।

सबैभन्दा ठूलो सुधार भनेको निर्णय लिँदा ‘पछि कसैले उजुरी गर्ला कि?’ भन्ने डरले काम रोक्ने होइन, ‘मैले यो निर्णय कानुन, तथ्य र सार्वजनिक हितका आधारमा प्रमाणित गर्न सक्छु’ भन्ने आत्मविश्वास विकास गर्नु हो। कर्मचारी र जनप्रतिनिधिमा काम गर्ने साहस चाहिन्छ; तर त्यो साहस कानुनभन्दा बाहिर होइन, कानुनभित्र रहेर हुनुपर्छ।

अन्तिम प्रश्न : स्थानीय सरकार कस्तो बनाउने?
अख्तियारको पछिल्लो प्रतिवेदनले एउटा ऐना देखाएको छ। त्यो ऐनामा स्थानीय तहका कमजोरी पनि छन्, नागरिकको असन्तुष्टि पनि छ, शासनप्रतिको निगरानी पनि छ र संघीय संरचनाको अझै अधुरो संस्थागत विकास पनि देखिन्छ। यसलाई केवल ‘स्थानीय तहमा मात्रै भ्रष्टाचार धेरै रहेछ’ भनेर पढ्नु अधुरो हुन्छ।

त्यसैगरी, ‘उजुरी त धेरैजसो गलत हुन्छन्’ भनेर सबै कुरा खारेज गर्नु पनि गैरजिम्मेवार हुन्छ। सही बाटो यी दुईबीच छ।

स्थानीय तह लोकतन्त्रको सबैभन्दा नजिकको संस्था हो। त्यसैले यहाँको कमजोरीले नागरिकलाई सरकारप्रति निराश बनाउन सक्छ; तर यही स्थानीय तह सक्षम, पारदर्शी र जवाफदेही बन्न सके लोकतन्त्रप्रतिको नागरिक विश्वास पनि त्यहीँबाट बलियो हुन सक्छ।

यदि हरेक उजुरीलाई सुधारको अवसरका रूपमा लिने हो, हरेक कमजोरीलाई संस्थागत सुधारमा बदल्ने हो, हरेक निर्णयलाई पारदर्शी बनाउने हो र कानुनलाई व्यावहारिक तथा समयसापेक्ष बनाउने हो भने अख्तियारको प्रतिवेदन केवल डर पैदा गर्ने दस्तावेज रहने छैन; त्यो स्थानीय शासन सुधारको एउटा महत्त्वपूर्ण अवसर बन्न सक्छ।

अन्त्यमा, स्थानीय तहलाई सक्षम, पारदर्शी, कानुनसम्मत र परिणाममुखी बनाएर मात्रै संघीय लोकतन्त्रको वास्तविक अर्थ नागरिकको जीवनमा स्थापित गर्न सकिन्छ।