काठमाडौँ । संघीय निजामती सेवा विधेयक, २०८३ संसद् सचिवालयमा दर्ता भएको केही दिनमै त्यसलाई फिर्ता लिएर अध्यादेशमार्फत संघीय निजामती सेवा ऐन ल्याउन सकिने चर्चाले कर्मचारी वृत्तमा नयाँ तरंग सिर्जना गरेको छ।
विशेषगरी ऐन प्रारम्भ हुँदाका बखत ५५ वर्ष उमेर वा ३० वर्ष सेवा अवधि पूरा गरेका कर्मचारीलाई एकपटकका लागि अनिवार्य अवकाश दिने प्रस्तावित ‘३०-५५’ व्यवस्थाका कारण विधेयकको आगामी बाटोलाई कर्मचारीले चासोपूर्वक हेरिरहेका छन्। सरकारका केही मन्त्रीसमेत उक्त व्यवस्था कार्यान्वयन गर्नुपर्ने पक्षमा रहेको चर्चा सरकारी तहमा छ। तर सरकारले विधेयक फिर्ता लिने वा अध्यादेश जारी गर्ने औपचारिक निर्णय भने गरिसकेको छैन।
मन्त्रिपरिषद्ले असोज १३ गते संघीय निजामती सेवा विधेयक संसद्मा पेस गर्न स्वीकृति दिएको थियो। त्यसपछि असोज १५ गते सरकारी विधेयकका रूपमा संघीय संसद् सचिवालयमा दर्ता भएको हो। संसद्को आधिकारिक अभिलेखअनुसार यसको दर्ता नम्बर ३५ छ।
यही अवस्थाले अहिले मुख्यत: तीन प्रश्न उठाएको छ- मन्त्रिपरिषद्को निर्णयबाट संसदमा पुगेको तर सचिवालयमा दर्ता मात्रै भएको विधेयक फिर्ता लिन फेरि मन्त्रिपरिषद्कै निर्णय अनिवार्य हुन्छ कि प्रस्तावक मन्त्रीको निर्णय पर्याप्त हुन्छ ? त्यसपछि त्यही विषय अध्यादेशबाट ल्याउन संविधानले कस्तो बाटो दिन्छ ? र बहालवाला कर्मचारीको सेवा सर्तमै तत्काल प्रभाव पार्ने ‘३०-५५’ अध्यादेशबाट आए त्यसको सम्भावित कानुनी तथा न्यायिक परीक्षण कस्तो हुन सक्छ ?
मन्त्रिपरिषद्को निर्णय अनिवार्य कि मन्त्रीकै निर्णय पर्याप्त ?
अहिलेको बहसको मुख्य अन्योल यही प्रश्नमा छ। संघीय निजामती सेवा विधेयक मन्त्रिपरिषद्को निर्णयबाटै संसदमा पेस गर्न स्वीकृत भएको हो। त्यसैले यसलाई फिर्ता लिन पनि मन्त्रिपरिषद्कै अर्को निर्णय अनिवार्य हुन्छ कि प्रस्तावक मन्त्रीको निर्णयबाट सम्भव हुन्छ भन्ने प्रश्न स्वाभाविक रूपमा उठेको छ।
यस विषयमा प्रशासनले संघीय संसद्को विधायिकी प्रक्रिया र संसदीय अभ्यासमा लामो अनुभव भएका एक उच्च अधिकारीसँग विस्तृत कुराकानी गरेको छ। नाम उल्लेख नगर्ने सर्तमा ती अधिकारीले कानुनी व्यवस्था, व्यवहारमा विकसित अभ्यास र संसद् सचिवालयले हेर्ने औपचारिक प्रक्रिया छुट्याएर बुझ्नुपर्ने बताए।
उनका अनुसार सरकारी विधेयक संसदमा लैजाने निर्णय सामान्यत: मन्त्रिपरिषदबाटै हुने भएकाले फिर्ताको विषय पनि मन्त्रिपरिषदमा लगेर निर्णय गराउने अभ्यास छ। तर त्यसैका आधारमा सचिवालयमा दर्ता मात्रै भएको विधेयक फिर्ता लिन मन्त्रिपरिषद्को निर्णय अनिवार्य कानुनी सर्त हो भन्ने निष्कर्ष निकाल्न नमिल्ने उनको भनाइ छ।
‘विगतमा क्याबिनेटबाट निर्णय गराएर फिर्ता लिएका अभ्यास पनि छन्। आखिर विधेयक क्याबिनेटको निर्णयबाटै संसद्मा दर्ताका लागि गएको हुन्छ,’ ती उच्च अधिकारीले प्रशासनसँग भने, ‘त्यसैले व्यवहारमा क्याबिनेटबाटै निर्णय गराउने प्राक्टिस धेरै छ। तर संसद् सचिवालयले फिर्ता गर्दा विधेयक प्रस्तुतकर्ता मन्त्रीको निर्णय र चिठी हेर्छ।’
अहिलेको संघीय निजामती सेवा विधेयकको सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण पक्ष भनेको यो संसद् सचिवालयमा दर्ता मात्रै भएको र सभामा प्रस्तुत भइनसकेको अवस्था हो। यही चरणले फिर्ताको प्रक्रिया निर्धारण गर्ने ती अधिकारी बताउँछन्।
‘खासगरी संसदमा विधेयक दर्ता मात्रै भएको अवस्थामा विधेयक प्रस्तावक सम्बन्धित मन्त्रीले आफ्नै निर्णय फिर्ता लिन सक्ने अवस्था हुन्छ,’ ती उच्च अधिकारीले प्रशासनसँग भने, ‘तर सभामा प्रस्तुत भएपछि त्यो सभामा विचाराधीन भएको मानिन्छ। त्यसपछि फिर्ता लिन मन्त्रिपरिषद्को निर्णयअनुसार प्रक्रिया अघि बढ्छ।’
यसलाई अझ स्पष्ट गर्दै उनले भने, ‘यो अहिले दर्ता मात्रै हो। दर्ता मात्रै भएको अवस्थामा फिर्ता लिन चाहनुभयो भने विधेयक प्रस्तुतकर्ताले फिर्ता लिन सक्ने मान्यता नै हो।’
यसको अर्थ मन्त्रिपरिषदबाट फिर्ताको निर्णय गर्न नमिल्ने वा त्यस्तो निर्णय आवश्यक नै नपर्ने भन्ने होइन। विधेयक मन्त्रिपरिषद्कै निर्णयबाट संसदमा पठाइएको हुनाले फेरि मन्त्रिपरिषद्बाटै निर्णय गराएर फिर्ता गर्ने अभ्यास पनि छ। तर अहिलेको जस्तो दर्ता मात्रै भएको चरणमा मन्त्रिपरिषद्को अर्को निर्णय नभएसम्म विधेयक फिर्ता हुनै सक्दैन भन्ने स्पष्ट कानुनी बाध्यता नरहेको उच्च अधिकारीको व्याख्या छ।
संसद् सचिवालयका लागि मुख्य आधार विधेयक प्रस्तुतकर्ताको आधिकारिक निर्णय र पत्र हुने उनको भनाइ छ। यही कारण मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय गराउने सरकारी अभ्यास र सचिवालयले विधेयक फिर्ता गर्दा हेर्ने औपचारिक आधारलाई एउटै विषयका रूपमा बुझ्न नहुने उनी बताउँछन्।
अर्कोतर्फ, विधेयक सचिवालयमा दर्ता भएसँगै ‘संसद्को सम्पत्ति’ बनिसकेको र अब सरकारले सामान्य पत्रका आधारमा फिर्ता लैजान नसक्ने तर्क पनि भइरहेको छ। उच्च अधिकारी भने दर्ता र सदनमा विचाराधीन अवस्थालाई छुट्याएर हेर्नुपर्ने बताउँछन्।
‘कतिपय कुरा कानुनमा स्पष्ट हुन्छन्, कतिपय कुरा व्यवहार र अभ्यासबाट स्थापित भएका हुन्छन्,’ उनले भने, ‘विधेयक दर्ता मात्रै भएको अवस्था र सभामा प्रस्तुत भएर प्रक्रियामा गएको अवस्था एउटै होइन।’
यसको अर्थ मन्त्रीले जुनसुकै चरणमा एक्लै विधेयक फिर्ता लिन सक्छन् भन्ने पनि होइन। निर्णायक सीमा विधेयक सभामा प्रस्तुत भएको छ कि छैन भन्ने हो। सभामा प्रस्तुत भएपछि विधेयक सदनमा विचाराधीन हुन्छ र त्यसपछि फिर्ताको विषय सरकारको आन्तरिक निर्णयमा मात्रै सीमित रहँदैन, औपचारिक संसदीय प्रक्रिया आकर्षित हुन्छ।
यसको नजिर यसअघिको संघीय निजामती सेवा विधेयकमै भेटिन्छ। २०७८ असोज २२ गते प्रतिनिधिसभाले विचाराधीन ‘संघीय निजामती सेवा विधेयक, २०७५’ फिर्ता लिने प्रस्ताव पारित गरेको थियो। त्यही समयमा राष्ट्रिय सभामा उत्पत्ति भएर प्रतिनिधिसभामा विचाराधीन ‘रेल्वे विधेयक, २०७६’ पनि संसदीय प्रक्रियाबाट फिर्ता गरिएको थियो।
अर्को उदाहरण आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्वसम्बन्धी विधेयकको छ। २०८१ को संशोधन विधेयक प्रतिनिधिसभामा प्रस्तुत भई सामान्य छलफल पार गरेर समितिमा पुगेको थियो र २०८१ माघ २७ गते सभाको निर्णयअनुसार फिर्ता भएको संसद्को अभिलेखमा उल्लेख छ।
ती उदाहरण र अहिलेको संघीय निजामती सेवा विधेयकको अवस्था भने समान छैन। विगतका ती विधेयक सभाको प्रक्रियामा प्रवेश गरिसकेका थिए। अहिलेको विधेयक सचिवालयमा दर्ता मात्रै भएको चरणमा छ।
त्यसैले निष्कर्ष पनि दुई छेउमा खोज्न मिल्दैन। ‘मन्त्रिपरिषद्ले संसद्मा पठाउने निर्णय गरेकाले फिर्ता लिन पनि मन्त्रिपरिषद्कै निर्णय अनिवार्य हुन्छ’ भन्ने र ‘मन्त्रीले जुनसुकै चरणमा एउटा पत्र पठाएर फिर्ता लिन सक्छन्’ भन्ने दुवै बुझाइ पूर्ण होइनन्। उच्च अधिकारीको व्याख्याअनुसार अहिलेको जस्तो दर्ता मात्रै भएको अवस्थामा प्रस्तावक मन्त्रीको निर्णय र पत्रका आधारमा फिर्ता हुन सक्छ। सभामा प्रस्तुत भएर विचाराधीन भएपछि भने मन्त्रिपरिषद्को निर्णयसहित संसदीय प्रक्रिया अघि बढ्छ।
‘३०-५५’ मै छ ठूलो कानुनी गाँठो
विधेयक फिर्ताको प्रक्रियाभन्दा बढी संवेदनशील विषय प्रस्तावित ‘३०-५५’ व्यवस्था हो।
सरकारले संसद्मा पठाएको विधेयकमा ऐन प्रारम्भ हुँदाका बखत ५५ वर्ष उमेर वा ३० वर्ष सेवा अवधि पूरा गरेका कर्मचारीलाई एकपटकका लागि अनिवार्य अवकाश दिने प्रस्ताव छ। ३० वर्ष सेवा पूरा गरेर कम उमेरमै अवकाश हुने कर्मचारीको निवृत्तिभरणमा असर नपर्ने गरी सेवा अवधि गणना गर्ने व्यवस्था पनि प्रस्तावमा समेटिएको छ।
यही व्यवस्थाका कारण विधेयक फिर्ता र अध्यादेशको चर्चा कर्मचारीका लागि सामान्य प्रक्रियागत विषयमा सीमित छैन। अध्यादेशबाट यही व्यवस्था हुबहु वा केही परिवर्तनसहित आए निश्चित समूहका बहालवाला कर्मचारीको सेवा तत्काल अन्त्य हुन सक्ने भएकाले यसको प्रभाव प्रत्यक्ष हुन्छ।
‘३०-५५’ विधेयक तर्जुमाकै चरणदेखि कानुनी र प्रशासनिक बहसमा रहेको विषय हो। यस्तो प्रावधान नियमित संसदीय प्रक्रियाबाट पर्याप्त छलफल र परीक्षणपछि आउनुपर्ने मत कर्मचारी तथा कानुनी वृत्तमा छ।
नियमित विधायिकी प्रक्रियाबाट जाँदा सांसदले संशोधन प्रस्ताव गर्न सक्छन्, समितिमा दफावार छलफल हुन सक्छ र सरोकारवाला तथा विज्ञका धारणा परीक्षण गर्ने ठाउँ रहन्छ। अध्यादेशबाट ल्याइए कानुन तत्काल लागू हुन्छ र संसदीय परीक्षण त्यसपछि मात्रै हुन्छ।
त्यसैले सरकारले अध्यादेशकै बाटो रोजे ‘३०-५५’ उचित वा अनुचित भन्ने नीतिगत प्रश्न मात्रै उठ्ने छैन। केही दिनअघि मन्त्रिपरिषदबाट स्वीकृत गरेर संसद्मा पठाइएको विधेयकलाई नियमित विधायिकी प्रक्रियाबाट हटाएर तत्काल अध्यादेश ल्याउनुपर्ने परिस्थिति के उत्पन्न भयो भन्ने संवैधानिक प्रश्नसमेत सँगसँगै आउनेछ।
अध्यादेशको ढोका खुला, तर फिर्ता र अध्यादेश फरक प्रक्रिया
विधेयक दर्ता मात्रै भएको अवस्थामा प्रस्तावक मन्त्रीले फिर्ता लिन सक्ने संसदीय अभ्यास रहेको उच्च अधिकारीको भनाइ भए पनि त्यसबाट मन्त्रीकै निर्णयमा अध्यादेशसमेत जारी हुन सक्छ भन्ने अर्थ लाग्दैन। विधेयक फिर्ता र अध्यादेश जारी गर्ने प्रक्रिया फरक हुन्।
विधेयक फिर्ता संसद् र प्रस्तावक मन्त्रीसँग सम्बन्धित प्रक्रियागत विषय हो भने अध्यादेश संविधानको छुट्टै व्यवस्थाबाट निर्देशित हुन्छ।
संविधानको धारा ११४ अनुसार संघीय संसद्का दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थाबाहेक ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा’ मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्छन्। जारी अध्यादेश ऐनसरह मान्य हुन्छ र त्यसपछि बसेको संघीय संसद्का दुवै सदनमा पेस गर्नुपर्छ।
अर्थात् अहिलेको विधेयक प्रस्तावक मन्त्रीको निर्णय र पत्रका आधारमा फिर्ता हुन सक्ने संसदीय अभ्यास भए पनि संघीय निजामती सेवा अध्यादेश ल्याउन मन्त्रिपरिषद्को औपचारिक सिफारिस अनिवार्य हुन्छ। त्यसपछि मात्रै राष्ट्रपतिबाट अध्यादेश जारी हुन सक्छ।
यही भिन्नता अहिलेको बहसको केन्द्रमा छ-विधेयक फिर्ताका लागि मन्त्रिपरिषद्को निर्णय अनिवार्य हो कि होइन भन्नेमा विधेयक पुगेको चरण र संसदीय अभ्यास निर्णायक हुन्छस अध्यादेशका लागि भने मन्त्रिपरिषद्को सिफारिस संवैधानिक रूपमै अनिवार्य छ।
संसद् अधिवेशन नरहेकाले अहिले अध्यादेशको संवैधानिक बाटो खुला छ। तर संविधानले अध्यादेशलाई ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक’ अवस्थासँग जोडेको छ।
संघीय निजामती सेवा ऐन सामान्य प्रशासनिक कार्यविधि मात्रै होइन। यसले नियुक्ति, बढुवा, सरुवा, सेवा सर्त, अवकाश र निवृत्तिभरणदेखि संघीय प्रशासनको दीर्घकालीन संरचनासम्म निर्धारण गर्छ। प्रस्तावित ‘३०-५५’ ले बहालवाला कर्मचारीको सेवाको निरन्तरतामै प्रत्यक्ष प्रभाव पार्छ।
यस्तो व्यवस्था अध्यादेशबाट लागू भए प्रभावित कर्मचारी अदालत जान सक्ने सम्भावनालाई अस्वीकार गर्न सकिँदैन। विवाद अदालत पुगे एउटा प्रश्न अध्यादेश जारी गर्नुपर्ने संवैधानिक ‘तत्काल आवश्यकता’सँग सम्बन्धित हुन सक्छ भने अर्को ‘३०-५५’ ले बहालवाला कर्मचारीको विद्यमान सेवा सर्तमा पार्ने प्रभावसँग जोडिन सक्छ।
तर अदालतले के निर्णय गर्छ भन्ने अहिले नै अनुमान गर्नु उचित हुँदैन। त्यो जारी हुने अध्यादेशको वास्तविक भाषा, सरकारले देखाउने औचित्य र अदालतमा उठाइने संवैधानिक तथा कानुनी आधारमा निर्भर हुनेछ।
विगतमा संसदमा विधेयक विचाराधीन रहँदा सोही विषयसँग सम्बन्धित अध्यादेश आएको उदाहरण पनि छ। आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्वसम्बन्धी विधेयक संसद्को प्रक्रियामा रहँदा सरकारले सोही ऐन संशोधन गर्न अध्यादेश ल्याएको र पछि विचाराधीन विधेयक फिर्ता गर्ने प्रक्रिया अघि बढाएको थियो।
यसले अर्को कुरा पनि स्पष्ट गर्छ-अध्यादेश जारी हुँदैमा संसदमा रहेको विधेयक स्वत: निष्क्रिय हुँदैन। विधेयक जुन चरणमा छ, त्यसअनुसार त्यसको छुट्टै प्रक्रिया पूरा गर्नुपर्छ।
अब नजर सरकारको निर्णयमा
अहिलेसम्म सरकारले संघीय निजामती सेवा विधेयक फिर्ता लिने वा अध्यादेश जारी गर्ने औपचारिक निर्णय गरेको छैन। त्यसैले अहिलेको चर्चालाई निर्णय भइसकेको विषयका रूपमा नभई सरकारी तथा कर्मचारी वृत्तमा छलफलमा रहेको सम्भावित विकल्पका रूपमा बुझ्नुपर्छ।
तर संसदीय अभ्यासबारे जानकार उच्च अधिकारीको भनाइले अहिलेको मुख्य प्रक्रियागत अन्योल धेरै हदसम्म स्पष्ट गरेको छ—विधेयक मन्त्रिपरिषद्को निर्णयबाट संसदमा गएको भए पनि सचिवालयमा दर्ता मात्रै भएको अवस्थामा फिर्ताका लागि फेरि मन्त्रिपरिषद्कै निर्णय अनिवार्य हुने स्पष्ट कानुनी व्यवस्था छैन। व्यवहारमा मन्त्रिपरिषद्बाटै निर्णय गराउने अभ्यास छ, तर संसद् सचिवालयले प्रस्तावक मन्त्रीको निर्णय र आधिकारिक पत्रलाई आधार मान्छ। सभामा प्रस्तुत भएपछि भने अवस्था फरक हुन्छ।
अब सरकारसामु मूलत: दुई बाटा छन्-दर्ता भएको विधेयकलाई आगामी अधिवेशनमा सदनमा प्रस्तुत गरी नियमित संसदीय प्रक्रियाबाट टुंग्याउने वा फिर्ता लिएर ‘तत्काल आवश्यकता’को संवैधानिक आधारमा अध्यादेश ल्याउने।
पहिलो बाटोमा ‘३०-५५’ सहितका प्रावधान संसद्, संशोधन र आवश्यक परे समितिको परीक्षणबाट अघि बढ्नेछन्। दोस्रो बाटोले कानुन तत्काल लागू गर्न सक्ने भए पनि त्यसका लागि मन्त्रिपरिषद्को सिफारिस र राष्ट्रपतिबाट अध्यादेश जारी गर्ने संवैधानिक प्रक्रिया पूरा गर्नुपर्छ। साथै अध्यादेशको आवश्यकता र बहालवाला कर्मचारीको सेवा सर्तमा पर्ने प्रभाव न्यायिक परीक्षणमा पुग्न सक्ने पक्ष पनि बाँकी रहन्छ।
त्यसैले अब प्रश्न विधेयक फिर्ता लिन मिल्छ कि मिल्दैन भन्नेमा मात्रै सीमित छैन। दर्ता मात्रै भएको विधेयक फिर्ताका लागि संसदीय अभ्यासले बाटो दिएको देखिए पनि ‘३०-५५’ जस्तो दूरगामी र कानुनी रूपमा संवेदनशील व्यवस्था नियमित संसदबाट टुंग्याउने कि अध्यादेशबाट तत्काल लागू गर्ने-सरकारले लिने निर्णयसँगै त्यसको संवैधानिक औचित्य र सम्भावित न्यायिक जोखिमसमेतको परीक्षणमा रहने छ ।
